障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第１２回（最終回） 「障碍者の問題」から「社会の課題」へ
（『進歩と改革』２０１１年１２月号）
◆これまで、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その特徴を示し、その議論の経過と、その結果取りまとめられた第一次意見の内容などを報告してきた。
前回は、それ以降の障碍者制度改革の動きを追い、菅内閣の下、参議院議員選挙での民主党惨敗による与野党逆転で、自民党や官僚が巻き返しを図り、民主党もマニュフェストの修正を迫られるなど、政権交代の意義そのものが問われる中、改正障碍者基本法が激しい攻防の末に成立していった経過を辿った。
今回は、この障碍者制度改革のこれまでの成果と残された課題、今後の展望を、私なりにまとめてみたい。
本連載はこれで終わるが、改革は続く。制度は確実に変わっていくだろう。それを、私たちの生活や意識の変革に、どうつなげ、どう生かしていくか。これは、「障碍者の問題」であるばかりではなく、社会の「障碍」をどうしていくのかの課題なのである。
８．障碍者制度改革の成果と課題
（１）障碍者制度改革の成果
２００９年９月の政権交代によって始まった今回の障碍者制度改革は、２０１０年６月の推進会議第一次意見の閣議決定を経て、２０１１年８月に改正障碍者基本法が施行されて、第一段階を終えた。今後、障碍者権利条約の批准、障碍者自立支援法の廃止と、それに代わる障碍者総合福祉法の制定、更には障碍者差別禁止法の確立へと向かっていく。
この２年間は、民主・社民・国民新の鳩山連立政権の下での理想主義的、社会民主主義的改革が多方面・各分野で展開され、障碍者制度改革も当事者主体の推進会議というエンジンを「政治主導」でバックアップしながら驀進した前期と、社民党の政権離脱、参議院選挙での民主党惨敗による政権の弱体化の中での菅政権が、旧勢力・官僚の巻き返しの中で迷走し、制度改革にもブレーキがかかった後期とに分けることができる。
これをサッカーの試合に例えるならば、前半戦は改革チームが連続ゴールを挙げて、相手の官僚チームを圧倒していたが、前半終了間際に反撃を受けて１点返され、３対１で終了。後半戦は官僚チームが猛然と巻き返し、一旦は３対３の同点に追いつかれ、あわや逆転かとさえ思われたが、最後に改革チームも粘って追加点を入れ、何とか４：３で勝利したという感じである。
傷つき、泥まみれに汚れ、多くの失点を許してしまったが、それでも、障碍者制度改革は「勝利」を収め、大きな成果を残すことができたと言えよう。その要因も含めて、どのようなことが改革の成果であるかを、以下に考察してみたい。
@新たな制度・法の制定
まず第一に、何といっても、文字通り「障碍者制度改革」が大きく前進したことである。具体的には、障碍者権利条約の批准へ向けた障碍者基本法の改正が成され、総合福祉法と差別禁止法とが新たに制定されることが今後のスケジュールも含めて閣議決定されたことである。
これは、短期的には、０９年の政権選択選挙で示されたマニュフェスト（政権公約）が守られ、他の諸改革が挫折していった中で、貴重な政権交代の成果として実現したものである。
中期的・同時代的（３０年を一世代と見た場合）には、１９８１年の国際障碍者年に提起された「完全参加と平等」「ノーマライゼーション」の実現へ向けて本格的に動き出した日本の障碍者が、世界の障碍当事者たちと連帯しつつ、自らの力量を高め、社会に働きかけ、運動してきた成果である。１９９０年には、障碍のあるあめりか人法（ＡＤＡ、米国障碍者差別禁止法）が制定され、日本でもＪＤＡ（日本障碍者差別禁止法）を作ろうという運動が広がり、各地での福祉のまちづくり条例、バリアフリー法などの制定へと結実していった。そして、２００６年に「天下の悪法」と呼ばれた障碍者自立支援法が施行されるに至って、それまでの恩恵的な福祉に頼っていたのでは、経済状況の悪化等で簡単に人権・生存が危機に曝されることを痛感した障碍当事者たちが、「私たち抜きで私たちのことを決めるな！（nothing about us without us）」と立ち上がったことで、改革のエネルギーが爆発していったのである。そして、これらの動きを決定的に外側から後押ししたのが同０６年１２月に国連で採択された障碍者の権利条約であった。（この３０年間は、私個人にとっても、視覚障碍者として生き、解放運動に関わってきた歳月にちょうど重なる。）
そして、それは長期的・歴史的に見れば、古来、特に近代以降、人間扱いさえされず、人間としての尊厳と権利を奪われ、差別され、一般の社会から隔離・排除され続けてきた障碍者の長年の、世代を超えた怒りと、解放への熱い願いが、ようやくここへ来て、差別の禁止、権利の保障、隔離でなく地域の中で、必要な支援を得ながら生きるという、人間として、あまりにも当然なことが、やっとのことで、制度上、公式に法定されることとなったということである。
これで、法・制度の基本的な枠組みは整ったと言える。
A障碍観の転換
第二に、障碍者に対する差別や排除・隔離を正当化してきた考え方（「本人に障碍があるのだから仕方ない」）を、日本政府が正式に否定し、障碍に対する考え方（障碍観）を根本的に転換し、それを法律に明記したことである。推進会議の議論や第一次意見の表現で言うと、従来の障碍の「医学モデル」から、新たな「社会モデル」への転換である。
私なりの表現で言うと、車椅子を利用している人が、階段を昇れずに２階に行けない時に、従来の医学モデルであれば、「あの人の足が動かないから２階に行けないんだ」と、本人の疾病など機能障碍(inpairment)を「障碍」と見ていたのに対して、新たな社会モデルでは、「エレベーターもなく、階段しかないから２階に昇れないんだ」と、社会的な障壁(barrier)こそが「障碍」であると捉える。自立や社会参加を制約している問題は、障碍者と呼ばれる本人の機能不全の側にあるのではなく、それを阻んでいる社会の側の環境未整備や旧来の制度、考え方などにある。問い直されるべきは社会のあり方なのである。
改正障碍者基本法では、医学モデル的な要素の残存は認められるものの、基本的には社会モデル的障碍観への転換が成されたと言ってよいだろう。
まず第１条の「目的」が、旧法では「障碍者の福祉を増進する」ことであったのに対し、新法では「全ての国民が、障碍の有無によつて分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会を実現する」こととされた。
そして第２条の障碍者の「定義」が、旧法では、「身体障碍、知的障碍又は精神障碍（以下「障碍」と総称する。）があるため、継続的に日常生活又は社会生活に相当な制限を受ける者をいう。」と、日常・社会生活の制限が生じるのは、本人の疾病等の機能的な「障碍」があるためとしていたのに対し、新法では、「身体障碍、知的障碍、精神障碍（発達障碍を含む。）その他の心身の機能の障碍（以下「障碍」と総称する。）がある者であつて、障碍及び社会的障壁により継続的に日常生活又は社会生活に相当な制限を受ける状態にあるものをいう。」と、日常・社会生活の制約の原因が、単に本人の身心の機能障碍にあるだけでなく、社会的障壁にあり、「障碍」を、そのような「状態」と捉えた。更に、社会的障壁を「障碍がある者にとつて日常生活又は社会生活を営む上で障壁となるような社会における事物、制度、慣行、観念その他一切のものをいう。」と定義し、事物・制度のバリアの他、旧来の慣行や観念に、自立と社会参加を阻む障壁があると明記した。
また、「国民の理解」および「国民の責務」（旧５、６条、新７、８条）に関しても、旧法では、「国民が障碍者について正しい理解を深める」、「国民は、社会連帯の理念に基づき、障碍者の福祉の増進に協力するよう努めなければならない。」と、「国民」の他に「障碍者」という連帯・福祉の対象となる者が別に存在し、「国民」は自らのあり方を問い直すことなく、かわいそうな「障碍者」に理解・協力すべきとされていた。しかし、新法では、「基本原則に関する国民の理解を深める」、「国民は、基本原則にのつとり、第一条に規定する社会の実現に寄与するよう努めなければならない。」として、「地域社会における共生等」（新３条）、「差別の禁止」（新４条）、「国際的協調」（新５条）の「基本原則」を国民が理解し、それに則って、「全ての国民が、障碍の有無によつて分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会を実現する」（新１条）ことに寄与することが、国民の責務とされたのである。
更に、第３章（旧２３条、新３１条）では、旧法で「障碍の予防」とされていたものが、新法において「障碍の原因となる傷病の予防」と表現が改められた。その条文の内容がほぼ同じだけに、この改正によって、旧来は「障碍」＝「障碍の原因となる傷病」と、「障碍」を医学モデルで捉えていたことが、かえって明白となった。そこから反転照射すれば、新法では、障碍の社会モデルに基づき、第２章で「障碍者の自立及び社会参加の支援等のための基本的施策」を列挙した上で、その枠組みの中に「傷病の予防」も位置づける形となっており、医学モデル的要素は残しつつも、社会的障壁こそが障碍の本質であるという障碍観の転換が、改正基本法において成されたことが読み取れるのである。
本連載の前号で詳述したように、この改正障碍者基本法は、推進会議が提示した第一次意見、第二次意見の内容に比べれば、かなり後退させられたものではある。しかし、基本的な「障碍」の捉え方において、以上のように根本的な転換が成されたことは、紛れもない事実である。この基本法は文字通りの基本法であるから、これに基づいて、個別的な法律の改正や、諸施策の推進が成されることとなる。これは、改革の重大かつ決定的な成果である。
B合理的配慮の導入
第三に、障碍者に対する差別として、「合理的配慮」を提供しないことを、新たに導入し、これを差別禁止の内容として法制化したことである。
差別とは何か、特に障碍者に対して、どういうことが差別となるのか、については、「差別の禁止」という一般的な表現は、憲法にも、旧障碍者基本法にもあったが、具体的な類型の例示は、これまでの法律には無かった。
障碍者権利条約では、「あらゆる区別、排除、制限」、および「いかなる分野においてもすべての人権および基本的自由を認識・享有・行使することを害し無効にすること」、そして「合理的配慮を行なわないこと」を含む「あらゆる形態の差別」を差別と定義している。
これまでも、「区別、排除、制限」および「自由・人権の侵害」を差別とする見方は、人種差別、部落差別、思想差別、女性差別などに関しても共通のものであったと言える。 しかし、障碍者に関しては、この差別観だけでは不十分であった。「差別するな！他の人と同じに扱え！」と要求する論理だけでは、「あなただけを特別扱いすることは差別になるのでできません。他の人と同じにやってください」と、試験や会議での点字資料や手話通訳を提供しないことを正当化する理屈を超えられない。「区別」しないことだけに拘ると、結果的に「排除、制限、人権侵害」になるのであるが、これを明確に「差別」とする論理が必要なのであり、それが「合理的配慮」の考え方なのである。
障碍者権利条約では、「必要かつ適切な変更および調整をすること」を合理的配慮としているが、これは、個人の尊厳、人権の保障という根本的な人間のあり方に関しての平等を前提としつつ、その実現のためには、各個人の置かれた状態や与えられた条件の違いを認め、その多様性に対応して、個々に応じた環境・条件を整え、必要な支援を受けることを、当然の権利として要求し得るし、そのような条件整備・支援（変更・調整）を合理的配慮として、それを行わないことが、人間の多様性を、ひいては尊厳と人権を否定する差別となるというのだ。（なお、ここでは、障碍者の権利保障、差別の禁止の観点で「合理的配慮」を論じているわけであるが、この「多様性に対応して、個々に応じた環境・条件を整え、必要な支援を受けること」は、障碍者に限らず、子どもや女性、外国人などのマイノリティーの人権保障にも有効な論理であると言える。）
従って、合理的配慮の具体的な行為は、社会的障壁の除去と、ほぼ同様のこととなる。車椅子利用者にとって、エレベーターが無く階段しかない状態がバリア（社会的障壁）であり、そのような障壁を取り除くこと（バリアフリー）、この場合はエレベーターを設置するという建物の構造を変更・調整することが「合理的配慮」となるのである。
そして、この社会的障壁の除去としての合理的配慮を要求することを権利として保障し、それを行わないこと（合理的配慮義務違反）は差別であるというのが、新たな発想なのである。
閣議決定された第一次意見では、「何人も障碍を理由とする差別を受けない権利を有することを確認するとともに、差別を禁止し、権利の侵害から救済を受ける法制度を構築し、差別のない社会づくりを目指すものとする。なお、差別には合理的配慮が提供されない場合も含むものとする。」との基本的な考え方が示され、それが改正障碍者基本法（第４条）では「何人も、障碍者に対して、障碍を理由として、差別することその他の権利利益を侵害する行為をしてはならない。社会的障壁の除去は、それを必要としている障碍者が現に存し、かつ、その実施に伴う負担が過重でないときは、それを怠ることによつて前項の規定に違反することとならないよう、その実施について必要かつ合理的な配慮がされなければならない。」と明記された。
具体的な差別の類型や、合理的配慮の内容については、今後制定される差別禁止法、総合福祉法の中で詳細に例示されることになるが、新基本法において、合理的配慮義務と、それに違反することが差別であることが明記されたことは、大きな成果である。
Cめざすはインクルーシブな共生社会
第四に、実現をめざすべき社会像として「障碍の有無によつて分け隔てられることなく共生する社会」が謳われたことである。
これまでの障碍者の歴史は、一般社会からの隔離・排斥との闘いを通して、分離・排除から統合・解放へと向かうことをめざしてきたものであった。古代から中世にかけては、神や仏の罰を受けた者として責められ、忌み嫌われ、抹殺・遺棄・隔離されてきた。近代以降も、基本的にはその流れ（優生思想に基づく人工妊娠中絶など）は基底にありつつも、人道主義的な立場からの保護・訓練が行なわれるようになったが、それは障碍者用に特別な収容施設が設けられ、その閉鎖された場に隔離されての生活や教育が成されていった。そのような施設を充実させることが障碍者の福祉の増進であり、特殊教育・特別支援教育の推進であるとされた。
それに対して「分けるな！」「みんなと一緒がいい！」「自分のことは自分で決めたい！」という障碍当事者の願いは、１９８０年代以降の「ノーマライゼーション（正常化）」、「完全参加と平等」（国際障碍者年のスローガン）、「インテグレーション（統合）」、「インクルージョン（包摂）」といった国際社会で広まってきた新思想の後押しもあって、脱施設、地域での自立生活、分離教育でなく地域の普通学校・学級での統合教育をめざす運動として展開された。
しかし、日本の法・制度は、施設収容主義、原則分離の特殊（特別支援）教育から脱することなく来て、例外的な形での地域生活・統合教育を容認するに留まっていた。特に教育と精神障碍福祉に関しては、社会防衛的な発想が根強く、一般社会（学校）からの排斥・隔離の製作は強固に堅持されてきた。
それに対して、この度の政権交代により始まった障碍者制度改革では、この難攻不落の「分離」の牙城を崩すことができるかどうかが、改革の成否を占う試金石となった。本連載でも、文部官僚などの激しい抵抗と反撃については詳述してきた。
その結果、改正障碍者基本法では、その冒頭の第１条に、「全ての国民が、障碍の有無にかかわらず、等しく基本的人権を享有するかけがえのない個人として尊重されるものであるとの理念にのつとり、全ての国民が、障碍の有無によつて分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会を実現する」と、この法律の下に展開される諸施策の究極の目的が「分け隔てなく共生する社会」の実現であることが明記された。
更に第３条では、「第一条に規定する社会の実現は、全ての障碍者が、障碍者でない者と等しく、基本的人権を享有する個人としてその尊厳が重んぜられ、その尊厳にふさわしい生活を保障される権利を有することを前提とし」、「社会を構成する一員として社会、経済、文化その他あらゆる分野の活動に参加する機会が確保され」、「可能な限り、どこで誰と生活するかについての選択の機会が確保され、地域社会において他の人々と共生することを妨げられないこと」が基本理念として掲げられた。
問題の教育に関する新１６条には、「可能な限り障碍者である児童及び生徒が障碍者でない児童及び生徒と共に教育を受けられるよう配慮しつつ、教育の内容及び方法の改善及び充実を図る」とし、修学先の決定等に関しても「障碍者である児童及び生徒並びにその保護者に対し十分な情報の提供を行うとともに、可能な限りその意向を尊重しなければならない。」と、「可能な限り」との限定が官僚の巻き返しで入ったものの、第１条と併せて読めば、分離教育からの脱却へ踏み出したと言える。
同様に、療養に関する新１７条では、「障碍者である子どもが可能な限りその身近な場所において療育その他これに関連する支援を受けられるよう必要な施策を講じなければならない」とし、医療等に関する新１２条でも「医療若しくは介護の給付又はリハビリテーションの提供を行うに当たつては、障碍者が、可能な限りその身近な場所においてこれらを受けられるよう必要な施策を講ずるものとするほか、その人権を十分に尊重しなければならない」との条項が新設された。
個別課題での「可能な限り」との留保は付けられたものの、日本社会のめざすべきあり方として「分け隔てのない共生の社会」、権利条約や第一次意見での表現を使えば「インクルーシブな社会」が、新基本法の根幹の「目的」「基本理念」に明記されたことは、上記ABと並んで大きな成果である。
D当事者主体の具体化
第五に、「私たち抜きに私たちのことを決めるな！(nothing about us without us)」という当事者主体の原則が、障碍者制度改革において幾多の困難、妨害の中でも貫かれ、障碍者制度改革推進会議の議論と意見書という形で日本政府内の製作決定プロセスにおいて具体的に実行されたことである。
この過程こそが、本連載の主題の中心であり、これまでに詳述してきた通りである。委員の構成（過半数が当事者）、情報保障（点字や手話等）、情報公開（全会議の中継、議事録等の資料全面公開）などの実績は、今後の国や地方における各種会議のモデルとなり得る。
また、改正障碍者基本法においては、「内閣府に、障碍者基本計画に関し…中央障碍者施策推進協議会（以下「中央協議会」という。）を置く」（新３２条）こととし、「中央協議会の委員は、障碍者、障碍者の福祉に関する事業に従事する者及び学識経験のある者のうちから、内閣総理大臣が任命する。この場合において、委員の構成については、中央協議会が様々な障碍者の意見を聴き障碍者の実情を踏まえた協議を行うことができることとなるよう、配慮されなければならない。」（新３３条）と、推進会議を模範とした協議会が今後の施策決定の主体となることが法定されたのである。これは、国だけでなく地方公共団体においても準用される。
（２）残された課題
以上のように、障碍者制度改革は、今後の日本社会を大きく変革し得る重要な成果を上げたと言える。しかし、これですぐにでもバラ色の理想社会が実現するわけではない。
本連載でも述べてきたように、改革は激しい抵抗に合い、多くの妥協を迫られた。旧勢力・官僚によって不本意な修正が成され、それゆえに改革そのものが不徹底となったり、今後の足かせになりかねないものも、法律の条文などに挿入された。
また、障碍者権利条約や第一次意見を改革の目標や最高の到達点として、それとの比較で現実の改革の妥協や不徹底を問題としてきた面があるが、そもそも権利条約や第一次意見に全く問題がないかと言えば、そうではない。既に、それらの成立過程において妥協・不徹底があったという面と、そもそも条約などの示す方向を徹底した場合に生じかねない危険性が内在しているという問題もある。
それら、いわば改革の「弱点」は、「成果」と裏腹の関係にあると言えるし、そこに潜在しているとも言える。どのような「弱点」が今後の課題として残されているのかを考えてみたい。
@各論はこれから
第一次意見の閣議決定と改正障碍者基本法の成立により、障碍者制度改革第一期は大きな成果をもって終えることができた。これを足がかりにして、今後の第二期以降の改革を推進していく必要があるが、これまで以上の困難が待ち受けていると言わざるを得ない。 まず、閣議決定された今後のスケジュールからすると、２０１３年までに総合福祉法と差別禁止法が制定されなければならない。現在、推進会議の下に設置された総合福祉部会と差別禁止部会で論議が進められており、総合福祉法に関しては本年（２０１１年）８月末にその骨格が示された。
また、それ以外の各分野に関しても、例えば教育に関しては学校教育法などの法律が、新基本法、差別禁止法などに基づいて改正されなければならないし、おそらく関連法令は膨大なものとなる。むしろ膨大な法令を、すなわち旧来の全ての制度を見直さなければならないと言ってよい。
それら国内法の改正手続きと並行して、障碍者権利条約の批准手続きに入っていくことになる。個人通報制度（権利侵害を受けた個人等が国内で救済されない場合に国際機関に救済を求めることを可能にする制度）を主内容とする選択議定書についても、他の多くの人権条約に関して日本政府は署名すらしていないが、本条約と共に批准へ向けて議論を進めるべきである。
これまで、障碍者を特別な空間に隔離し、障碍者向けに特別なサービスさえ提供していればよく、一般社会には障碍者はおらず（障碍のない人と同じようにやれる障碍者は例外的に仲間に入れてもらえるが）、障碍の有無など考慮せずに社会そのものが設計・構築されてきた。
新基本法がめざす社会は「分け隔てのない共生社会」である。それは、障碍者が身近にいる社会であり、そこでは常に「社会的障壁の除去」が求められ、「合理的配慮の提供」をしないことが差別とされるのである。
現に、私自身が視覚に障碍を持って普通高校で働いたり、趣味のサークルに参加したり、旅行や買い物、コンサートに出かけたりする度に、「障碍者の利用や存在を想定していないなあ」と感じることに出くわす。その一つ一つがバリアの実例であり、それをめぐる出来事はおもしろいエッセイやルポになり得るものばかりである。
今後、社会のあらゆる分野で、障碍のある人と共に生きることを前提として、従来のあり方ややり方を見直し、新基本法の理念に基づいて変革・改善を実現していくことが求められる。
ここまでの制度改革を見ても、現在の日本の障碍者運動のエース級リーダーが勢揃いしたと言っても過言でない推進会議ですら、あれだけの苦難に直面したのである。今後の諸制度、各種法令の改正に当たって、推進会議のような協力かつ良質な推進・監視体制を、当事者側が人材を含めて準備・対応できるかどうか。個別課題になればなるほど障碍当事者間の利害も多様になる中で、自立支援法改正問題の際に露呈したように、障碍当事者（の団体）がバラバラにならず一致して対応できるのか。
また、政府も鳩山内閣から菅内閣、そして野田内閣へと、同じ民主党を中心とする政権ながら、その変質は著しく、政権交代直後の変革の熱気は、すっかり冷めてしまった感は否めない。「政治主導」の改革がどこまでやり切れるのか。更に、具体的な内容を決めていく法律や政省令の策定には、益々官僚の発言力が大きくなっていく中で、面従腹背、換骨奪胎的な若干の手直しだけでお茶を濁される懸念はないのか。
ここまでの障碍者基本法改正に至る過程で現れた諸問題や困難が、新法制定、旧法改正などの今後の改革第二段階で、より困難さを増すことを覚悟しておかねばならない。
A「福祉」、「連帯」が消えた
改革の成果として、社会モデルへの障碍観の転換が成されたわけであるが、これを手放しで歓迎してよいだろうか。
医学モデルから社会モデルへの転換は、障碍を障碍者個人の困り事の問題として捉えるのでなく、多様な個人の自立と社会参加を阻む社会的障壁の問題、すなわち社会のあり方の問題として根本的な捉え方（パラダイム）を転換することを意味している。
この転換が成された障碍者基本法において、改正前後で劇的な変化が起きた。それは「福祉」という言葉の消滅である。
旧基本法では、法律の目的を示す第１条において「障碍者の福祉を増進することを目的とする」となっているように、最重要概念として「障碍者の福祉の増進」が示され、全２６条の中で「福祉」という用語が合計１０カ条で繰り返し使われてきた。
ところが、新基本法では「福祉の増進」という表現は完全に消え、その代わりに「自立及び社会参加の支援」との表現が頻出することとなった。「福祉用具」（新１４条）、「障碍者の福祉に関する事業に従事する者」（新３３条）の２ヶ所で「福祉」の文字はわずかに見られるものの、それは施策の目的とは関係のない単なる名詞でしかない。基本法の各論部分である第２章が旧法では「障碍者の福祉に関する基本的施策」であったのに対して、新法では「障碍者の自立及び社会参加の支援等のための基本的施策」とされたのが象徴的である。
まるで、「福祉」が差別語で、その使用が禁止され、その言い換えとして「自立及び社会参加の支援」を使い出したような印象さえ与える徹底ぶりである。しかし、これは単なる言葉の言い換えではない。人権論的、障碍者論的な発想の転換の表現なのである。
それを端的かつ明確に説いているのが第一次意見である。
まず、その「序」において、「戦後、日本の障碍者に関連する法制度は日本国憲法が保障する社会権を基盤としながら順次整備されてきたが、自由権を基盤とする権利を保障する法律は皆無に近い。その結果、社会権を基盤とするサービスは自由権的基盤を有しない無権利性と、自由権そのものを侵害しかねない一般社会からの排除ないし隔離的傾向をもたらしている」と主張している。
また、「基本的な考え方」では、その第一に「すべての障碍者を、福祉・医療等を中心とした“施策の客体”に留めることなく、“権利の主体”である社会の一員としてその責任を分担し、必要な支援を受けながら、自らの決定・選択に基づき、社会のあらゆる分野の活動に参加・参画する主体としてとらえる。」とも述べている。
「福祉」は、日本国憲法第２５条の生存権（社会権）の規定で、「健康で文化的な最低限度の生活を営む権利」を保障するために国および地方公共団体が社会保障、公衆衛生と共に、その推進に務めなければならないとされた「社会福祉」のことである。福祉＝社会権的サービスが自由権を侵害し、排除・隔離をもたらしていて、医療と共に、主体性を奪われた施策の客体にしているというのである。
確かに、旧来の施設収容、措置主義の福祉において、多くの障碍者が自由を奪われ、一般社会から隔離・排除され、自らの人生を自ら選ぶことも許されず、恩恵的に最低限度の衣食住が与えられてきたことは事実である。そこから脱するために、米国から輸入された自立生活運動が展開され、自立と社会参加を求める障碍当事者の運動が、この度の障碍者制度改革に結びついていった。「福祉」が、そのような文脈において、パターナリズム（父権的保護主義）の記号とされた感はある。
しかし、それだからと言って、福祉そのものを、ましてや社会権をも否定してしまってよいのだろうか。
そして、障碍者基本法から「福祉」と共に消えた言葉がもう一つある。それは「社会連帯」である。国民の責務（旧６条）、雇用の促進（旧１６条）、公共的施設のバリアフリー化（旧１８条）、情報の利用におけるバリアフリー化（旧１９条）に、国民や事業者の努力義務を示す際に「社会連帯の理念に基づき」とあったものが、新法では完全に消えた。その代わりに、新８条の国民の責務には「基本原則に則り」との表現が入った。基本原則は「地域社会における共生」、「差別の禁止」、「国際的協調」である。
旧法の「社会連帯」は、「困っている人がいれば同情し、助けるのが当然」という意味に取れるが、そのような対象として障碍者が見られることを拒否しているということだろう。「福祉」と同様のニュアンス、臭いを感じているのだろうが、「社会連帯」を否定してしまってよいのだろうか。
私は、このような「福祉」、「連帯」の消滅に危険なものを感じる。
人類の人権保障の歴史を振り返れば、封建制からの脱却を求めて市民革命が起こり、自由権が唱えられ、自由放任の資本主義経済が発達した。その結果、弱肉強食、優勝劣敗の自由競争が激化し、力のある者は自由を謳歌できても、貧富の格差は人間的生存そのものさえ奪うようになった。そこで、自由権だけでは真にすべての人間の人権は保障できないと社会権の考え方が登場し、福祉国家が平等な社会を実現していった。２０世紀の後半に福祉国家のゆきづまりが顕著となる中で、フリードマンに代表されるシカゴ学派の新自由主義経済学が再評価され、英米や日本の「構造改革」に結びついていった。
この度の障碍者制度改革が新自由主義の改革であるとは断定できない。しかし、その要素が含まれており、気をつけないと「障碍者自立支援法」のような福祉切り捨ての二の舞をやりかねない危険があることを自覚しておくべきであろう。
また、社会連帯に基づく福祉から、個人の自立と差別の禁止へと、個人と個人、社会と個人との関係のイメージを変えようとしているように見えるが、これは、いわば共同体的なものから市民社会的なものへと、あるべき社会像を転換し、「自由な個人」の自由な活動、束縛からの解放をめざすことではないか。それは、古いしがらみや束縛だけでなく、人間的な絆までも断ち切ってしまわないか、そして跡に残るのが「自由な市場」ということにならないかを、私たちは注意していかなければならない。
それと共に、自由権から社会権へと展開してきた人権思想を、更に弁証法的に発展させ、「自由で自立した人間の温かな連帯」を実現していく理論と実践とが求められる。
B合理的配慮の落とし穴
障碍を持って雇用され働いている私にとって、直接の利害に関わる問題として最も注目していた課題が、「合理的配慮」の制度化であった。視覚に障碍がある者にとって、文字の読み書きを含む事務処理等を支援してくれる職場内介助者（ワークアシスタント）が配置されることなどの合理的配慮は、雇用を進める上で決定的とも言える条件である。現在、これが制度となっていないために、障碍者雇用は進まないし、私自身も不安定な状況に置かれている。
改正障碍者基本法で、この合理的配慮が明文化されたことは、ひとまず歓迎すべきことではある。しかし、これにも、手放しでは喜べない問題が潜んでいる。
まず、その条文をよく読むと、「社会的障壁の除去は、それを必要としている障碍者が現に存し、かつ、その実施に伴う負担が過重でないときは、それを怠ることによつて前項（差別の禁止）の規定に違反することとならないよう、その実施について必要かつ合理的な配慮がされなければならない。」（第４条）となっている。問題は「その実施に伴う負担が過重でないときは」との限定である。負担が過重であれば、合理的配慮をしなくても構わない、差別にはならないということになる。これでは、「（経済的な）負担が重すぎるので、「常勤のアシスタントの配置などの）合理的配慮はできない」という雇用者側などの言い訳に、法律が逆にお墨付きを与えて公認してしまうことに使われかねない。
しかも、厄介なことに、これは官僚や政治家が起業などの圧力に屈して基本法改正時に挿入したものではなく、障碍者権利条約そのものにある、いわば合理的配慮の本質を構成するものなのである。合理的配慮の原語は、reasonable accomodationで、必要な調整や変更＝配慮を意味するaccomodationの前に、reasonable、すなわちふつりあいでなく、過重な負担を課さないという意味の「合理的」が付いている。
どこまでが合理的な配慮で、どこからが過重な負担になるのか。それが過重かどうか、差別かどうかを誰が、どのような基準で判断するのか。事業者にフリーハンドの裁量権を与えるようなことはあってはならないし、障碍当事者の権利保障を実質化するためには厳格な公的基準と公平で権利擁護的な判定・監視組織の設置とが不可欠である。
差別の問題として捉えれば差別禁止法の課題となるし、自立と社会参加の支援、社会的障壁の除去の個別項目（雇用や教育など）の問題と捉えるならば自立支援法に代わる総合福祉法や、更に個別的な雇用促進法、学校教育法などの課題となる。
ただ、今後の各法律の論議で懸念されるのは、改正障碍者基本法で合理的配慮の規定があるのが、第４条の差別の禁止という総論のみであって、教育や雇用の各論の条文に、合理的配慮義務の文言が入らなかったことである。
いずれにしても、必要な人に個々の障碍に応じて人的・物的な支援が権利として提供されるようにするために、この「合理的配慮」の実質化を今後の第二期の障碍者制度改革での重要な論点としていかねばならないし、時には「過重な負担」の言い訳を原則的には認めないというような「合理的配慮」を超える論理の構築も必要になってくるかもしれない。
（３）おわりに 〜 今後の展望
この２年間の改革で、障碍者運動の長年の課題が大きく前進した。今後もその歩みを進めていかねばならない。閣議決定された第一次意見と改正障碍者基本法は、その変革の起爆剤や、改革推進の重要なエンジンたり得るだろう。しかし、それらは万能でも完璧でもなく、多くの弱点を抱え持っている事実も直視していかねばならない。
また、官僚や事業者、そしてそれらの利益代表を任ずる政治家の抵抗も、具体的利害が絡む各論に入れば入るほど厳しくなることが予想される。
更に、障碍の問題が、「障碍者個人の問題」から「社会のあり方の問題」へとパラダイム転換されたということは、一般の社会とその構成員たる市民一人一人の考え方や行動との変化も求めることとなるわけであり、そう簡単にはいかない。禁止や義務づけという形で強制的に変えていく手法が有効な場面もあるだろうが、意識や態度などは、具体的な体験を通して理解を深め、少しずつ変化していくものである。
従って、この度の障碍者制度改革は、共生社会への大きな一歩であるとは言えるが、決して進むべき軌道の整備ができたわけではないし、ましてやゴールではない。これから私たち自身、特に障碍者の当事者運動が、道無き道を切り拓き、その道を共に歩んでいくしかないし、その一歩一歩そのものが尊いと言える。私たちは、これまでも、素手で道を拓き、足かせをはめられながら前進してきた。第一次意見は、私たちにとっての行程表であり、進むべき方向を示す地図と方位磁石の役割は果たしてくれるだろう。改正障碍者基本法は、行く手を阻む藪を伐採するナタの役割を果たす力を秘めてはいるが、使い方によっては自らを傷つける諸刃の剣となりかねない。手にした道具を有効に活用しながら、改革を進める。その成否は、障碍者当事者の粘り強く、継続的な運動にかかっている。
それと同時に、２００９年の政権交代によって障碍者制度改革が一気に現実のものとして進み、逆に鳩山内閣崩壊以後の官僚・旧勢力の巻き返しの中で改革にブレーキがかけられたことからしても、政権のあり方や政治家の姿勢が、当事者運動を支援するものであるかどうかが、大きな影響を及ぼすことも明らかになった。個々の政治家や各政党、そして政権に対して、理解を求めると共に、要求し、監視し、鍛え上げていかねばならない。政権の変質で政権交代そのものの意義が見失われ、旧政権との違いがわからなくなり、「国民の生活が第一」への政策転換に期待した思いは裏切られ、失望と無力感が広がっている。そのような中で、政権交代の熱気の余熱で何とか成果を上げられた障碍者制度改革は数少ない例外的成功例と言える。ここで学んだことを運動側も政党・政治家も今後に生かしていかねばならない。
そもそも、「自分のことは自分で決める」、これは、自律・自治として民主政治のみならず、人間が生きることそのものの基本である。「私たち抜きで私たちのことを決めるな(nothing about us without us)」は、障碍者運動のスローガンではあるが、すべての人間の人生と政治の基本であるとも言える。「障碍」の問題は、障碍者と言われる特定の人たちの問題ではなく、すべての人の自立と社会参加の問題であるとの発想、パラダイムの転換をめざすのが障碍者制度改革であるとするならば、この「私たち抜きで私たちのことを決めるな」の主張を、障碍者だけのスローガンとするのでなく、すべての人間の解放への叫びとすることもできるはずであるし、そこに今後の可能性と展望があると言えるだろう。 （終わり）
追記： 本来であれば、引用・参考文献を示さなければ論文としては不適格ではあるが、本連載では、私の主観的レポートとして、条文や議事録等からの引用を「 」で括ることのみに留めた。今後、単行本として一冊にまとめたいという考えもあるので、その際には、事実関係の精査も含め、引用・参考文献も示せるようにしたい。その点を、ご了承、ご容赦いただければ幸いである。
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