政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ　　　　栗川　治
（追補の３）　障害者権利条約批准

（『進歩と改革』２０１４年３月号）
◇　昨年、本誌で７回にわたって「政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ」について報告し、障害者差別解消法成立をもって連載は一応終了したが、その後、２０１３年夏から年末にかけて、本連載に深く関わる新たな動きが幾つかあったので、それを本稿で追補したい。
　前２号では、学校教育法施行令改正、新障害者基本計画策定について、それぞれ述べた。今号では、障害者権利条約批准について報告する。

　３．権利条約批准
　（１）障碍者制度改革の大目標の達成
　２０１３年１２月４日、特定秘密保護法案の採決が大詰めの段階を迎える中、参議院本会議では、障害者権利条約の批准が全会一致で承認された。既に衆議院でも１１月１９日に承認されており、これで条約批准が確定した。正式には、批准書が国連に送付されて、２０１４年１月中には手続きが完了する。
　この権利条約は、２００６年１２月１３日に国連総会で満場一致で採択された。日本政府（自公政権）は翌０７年９月２８日にこの条約に署名し、０９年３月には批准に向けての手続きを進めようとした。
　しかし、条約の革命的な内容に拘わらず、現行国内法製をそのままに放置した中での拙速な批准の動きに対して、障碍当事者団体を中心に猛然たる反発と批判が起こり、実質的な内容を伴う批准でなければ意味がないと国内法整備を求める運動が広がっていった。特に、障碍者への支援サービスを「受益」と見なして過重な負担（応益負担）を課す障害者自立支援法に対する激しい怒りの炎は燃え上がり、同０９年９月の政権交代につながっていった。
　民主党は衆議院総選挙に当たって発表した政権公約（マニフェスト）の中に、「『障害者自立支援法』を廃止して、障がい者福祉制度を抜本的に見直す」という項目を立て、具体策として、「@『障害者自立支援法』は廃止し、『制度の谷間』がなく、サービスの利用者負担を応能負担とする障がい者総合福祉法（仮称）を制定する。Aわが国の障がい者施策を総合的かつ集中的に改革し、『国連障害者権利条約』の批准に必要な国内法の整備を行うために、内閣に『障がい者制度改革推進本部』を設置する」ことを明記した。この公約は、社民党、国民新党との連立合意にも継承された。
　推進本部の下に設置された障がい者制度改革推進会議（過半数が障碍当事者）での議論をふまえて障害者基本法の抜本改正が２０１１年に成された。自立支援法は、官僚等の旧勢力の抵抗と民主党政権の迷走と弱体化の中で、廃止はできなかったが、一部改正し名称を総合支援法に変更した。改正基本法に基づき設置された障害者製作委員会は、推進会議の議論を受け継ぎ、政府の障碍者施策のチェック（モニタリング）機関として、法的根拠をもって機能し始めた。２０１２年末の政権再交代があっても、この障碍者制度改革の枠組みと目標は医事され、日本国内初の差別禁止法制である障害者差別解消法が１３年６月に制定された。併せて、障害者雇用促進法の改正、学校教育法施行令の改定、第三次障害者基本計画の策定と、権利条約、改正基本法の理念に基づく法制度の整備が進んだ。
　これらの取り組みを受けての条約批准承認案の国会提出であったので、０９年当時には拙速な批准には反対の立場を取った障碍当事者団体等も、機が熟したと批准を歓迎し、与野党を超えて全回一致の承認案採択となった。国連で条約が採択されて７年、ようやく大きな目標が達成されたのである。

　（２）障害者権利条約の理念と原則
　批准された国際条約は、国内法としての権能を持つことになる。その規範性の強さは憲法に順じ、法律よりも上位に位置づけられる。法律、政令、規則などの国内法制はこの条約に基づいたものでなければならず、条約違反の行為は違法とされる。
　そのような観点で、障害者権利条約を読み直してみると、その「革命性」があらためて痛感される。人類社会の理想が高らかに謳われており、それが単なる宣言ではなく、私たちが守るべき規範となっていることの意味は、どれほど強調しても、しすぎることはない。
　できれば、ここに全条文を掲げて、一文一句を吟味しつつ、その日本社会へ与える衝撃について検討していきたいところであるが、紙幅の制約もあり、それはできない。
　ここでは、基本理念・原則に関する前文および関連条文を紹介するのに留めたい（資料１，２）。きわめて感動的な文章である。
　なお、条約全文は、以下の外務省ｈｐで読むことができるので、ご一読をお勧めする。条文中の「障害者」を「私」と置き換えて読むと、この人類普遍の権利が、私たち一人ひとりにとって大切なものであり、決して他人事ではないと感じられるだろう。
http://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/treaty/shomei_32.html

［資料１］　障害者の権利に関する条約　前文
　この条約の締約国は、
（ａ）国際連合憲章において宣明された原則が、人類社会の全ての構成員の固有の尊厳及び価値並びに平等のかつ奪い得ない権利が世界における自由、正義及び平和の基礎を成すものであると認めていることを想起し、
（ｂ）国際連合が、世界人権宣言及び人権に関する国際規約において、全ての人はいかなる差別もなしに同宣言及びこれらの規約に掲げる全ての権利及び自由を享有することができることを宣明し、及び合意したことを認め、
（ｃ）全ての人権及び基本的自由が普遍的であり、不可分のものであり、相互に依存し、かつ、相互に関連を有すること並びに障害者が全ての人権及び基本的自由を差別なしに完全に享有することを保障することが必要であることを再確認し、
（ｄ）経済的、社会的及び文化的権利に関する国際規約、市民的及び政治的権利に関する国際規約、あらゆる形態の人種差別の撤廃に関する国際条約、女子に対するあらゆる形態の差別の撤廃に関する条約、拷問及び他の残虐な、非人道的な又は品位を傷つける取扱い又は刑罰に関する条約、児童の権利に関する条約及び全ての移住労働者及びその家族の構成員の権利の保護に関する国際条約を想起し、
（ｅ）障害が発展する概念であることを認め、また、障害が、機能障害を有する者とこれらの者に対する態度及び環境による障壁との間の相互作用であって、これらの者が他の者との平等を基礎として社会に完全かつ効果的に参加することを妨げるものによって生ずることを認め、
（ｆ）障害者に関する世界行動計画及び障害者の機会均等化に関する標準規則に定める原則及び政策上の指針が、障害者の機会均等を更に促進するための国内的、地域的及び国際的な政策、計画及び行動の促進、作成及び評価に影響を及ぼす上で重要であることを認め、
（ｇ）持続可能な開発に関連する戦略の不可分の一部として障害に関する問題を主流に組み入れることが重要であることを強調し、
（ｈ）また、いかなる者に対する障害に基づく差別も、人間の固有の尊厳及び価値を侵害するものであることを認め、
（ｉ）さらに、障害者の多様性を認め、
（ｊ）全ての障害者（より多くの支援を必要とする障害者を含む。）の人権を促進し、及び保護することが必要であることを認め、
（ｋ）これらの種々の文書及び約束にもかかわらず、障害者が、世界の全ての地域において、社会の平等な構成員としての参加を妨げる障壁及び人権侵害に依然として直面していることを憂慮し、
（ｌ）あらゆる国（特に開発途上国）における障害者の生活条件を改善するための国際協力が重要であることを認め、
（ｍ）障害者が地域社会における全般的な福祉及び多様性に対して既に貴重な貢献をしており、又は貴重な貢献をし得ることを認め、また、障害者による人権及び基本的自由の完全な享有並びに完全な参加を促進することにより、その帰属意識が高められること並びに社会の人的、社会的及び経済的開発並びに貧困の撲滅に大きな前進がもたらされることを認め、
（ｎ）障害者にとって、個人の自律及び自立（自ら選択する自由を含む。）が重要であることを認め、
（ｏ）障害者が、政策及び計画（障害者に直接関連する政策及び計画を含む。）に係る意思決定の過程に積極的に関与する機会を有すべきであることを考慮し、
（ｐ）人種、皮膚の色、性、言語、宗教、政治的意見その他の意見、国民的な、種族的な、先住民族としての若しくは社会的な出身、財産、出生、年齢又は他の地位に基づく複合的又は加重的な形態の差別を受けている障害者が直面する困難な状況を憂慮し、
（ｑ）障害のある女子が、家庭の内外で暴力、傷害若しくは虐待、放置若しくは怠慢な取扱い、不当な取扱い又は搾取を受ける一層大きな危険にしばしばさらされていることを認め、
（ｒ）障害のある児童が、他の児童との平等を基礎として全ての人権及び基本的自由を完全に享有すべきであることを認め、また、このため、児童の権利に関する条約の締約国が負う義務を想起し、
（ｓ）障害者による人権及び基本的自由の完全な享有を促進するためのあらゆる努力に性別の視点を組み込む必要があることを強調し、
（ｔ）障害者の大多数が貧困の状況下で生活している事実を強調し、また、この点に関し、貧困が障害者に及ぼす悪影響に対処することが真に必要であることを認め、
（ｕ）国際連合憲章に定める目的及び原則の十分な尊重並びに人権に関する適用可能な文書の遵守に基づく平和で安全な状況が、特に武力紛争及び外国による占領の期間中における障害者の十分な保護に不可欠であることに留意し、
（ｖ）障害者が全ての人権及び基本的自由を完全に享有することを可能とするに当たっては、物理的、社会的、経済的及び文化的な環境並びに健康及び教育を享受しやすいようにし、並びに情報及び通信を利用しやすいようにすることが重要であることを認め、
（ｗ）個人が、他人に対し及びその属する地域社会に対して義務を負うこと並びに国際人権章典において認められる権利の増進及び擁護のために努力する責任を有することを認識し、
（ｘ）家族が、社会の自然かつ基礎的な単位であること並びに社会及び国家による保護を受ける権利を有することを確信し、また、障害者及びその家族の構成員が、障害者の権利の完全かつ平等な享有に向けて家族が貢献することを可能とするために必要な保護及び支援を受けるべきであることを確信し、
（ｙ）障害者の権利及び尊厳を促進し、及び保護するための包括的かつ総合的な国際条約が、開発途上国及び先進国において、障害者の社会的に著しく不利な立場を是正することに重要な貢献を行うこと並びに障害者が市民的、政治的、経済的、社会的及び文化的分野に均等な機会により参加することを促進することを確信して、
　次のとおり協定した。

［資料２］　条約の原則
第二条　定義
　「言語」とは、音声言語及び手話その他の形態の非音声言語をいう。
　「障害に基づく差別」とは、障害に基づくあらゆる区別、排除又は制限であって、政治的、経済的、社会的、文化的、市民的その他のあらゆる分野において、他の者との平等を基礎として全ての人権及び基本的自由を認識し、享有し、又は行使することを害し、又は妨げる目的又は効果を有するものをいう。障害に基づく差別には、あらゆる形態の差別（合理的配慮の否定を含む。）を含む。
　「合理的配慮」とは、障害者が他の者との平等を基礎として全ての人権及び基本的自由を享有し、又は行使することを確保するための必要かつ適当な変更及び調整であって、特定の場合において必要とされるものであり、かつ、均衡を失した又は過度の負担を課さないものをいう。
　「ユニバーサルデザイン」とは、調整又は特別な設計を必要とすることなく、最大限可能な範囲で全ての人が使用することのできる製品、環境、計画及びサービスの設計をいう第三条　この条約の原則は、次のとおりとする。
　（ａ）固有の尊厳、個人の自律（自ら選択する自由を含む。）及び個人の自立の尊重
　（ｂ）無差別
　（ｃ）社会への完全かつ効果的な参加及び包容
　（ｄ）差異の尊重並びに人間の多様性の一部及び人類の一員としての障害者の受入れ
　（ｅ）機会の均等
　（ｆ）施設及びサービス等の利用の容易さ
　（ｇ）男女の平等
　（ｈ）障害のある児童の発達しつつある能力の尊重及び障害のある児童がその同一性を保持する権利の尊重
第十七条　個人をそのままの状態で保護すること
　全ての障害者は、他の者との平等を基礎として、その心身がそのままの状態で尊重される権利を有する。

　（３）教育に関する条文
　私が主要テーマとして追究してきた教育に関してだけは、一言触れておきたい。
　それは訳語の問題である。「この条約は、アラビア語、中国語、英語、フランス語、ロシア語及びスペイン語をひとしく正文とする。」（第５０条）とされ、日本語正文はない。それゆえ、外務省は２００７年に「日本政府仮訳」を発表した。ところが、この翻訳がひどいものであった。特に教育に関する条文では、文部科学省による意図的誤訳とも言える表現が押し込まれていた。そこで、後に推進会議や製作委員会の委員にもなる研究者が「川島聡＝長瀬修仮訳」を０８年に発表して、条約本来の姿が立ち現れた。障碍当事者団体は、この川島・長瀬訳を原典として制度改革を求め、運動を推進していった。政府仮訳が、いかに条約をねじ曲げたものであるかも暴露されることとなった。
　たとえば、川島・長瀬訳で「障害のある人が障害を理由として一般教育制度から排除されないこと」となっている文が、政府仮訳では「障害者が障害を理由として教育制度一般から排除されないこと」となっていた。「一般教育制度」と「教育制度一般」では全く意味が違う。文科省の障碍者施策は、一般教育（普通学校）の外に特殊教育（特別支援教育学校）を設けて、障碍のある子どもは原則として特殊・特別支援教育の対象として一般教育制度から分離・排除してきた。権利条約に基づく制度改革が実施された場合、この従来の分離教育政策は根本的な転換を求められることが不可避である。そこで、条約の「一般教育制度」を「教育制度一般」と敢えて誤訳し、特殊・特別支援教育も日本の教育制度一般の一部であるから、障碍児を教育制度一般から排除しているわけではないという理屈を立てて、旧来制度を温存して条約の影響を最小限に止めて通り過ぎようとしていたわけである。
　しかし、さすがにこのような誤魔化しは通用しない。推進会議や政策委員会での議論を踏まえ、おそらく内閣府や外務省からの働きかけもあったのだろう。国会での批准承認のために提出された決定版の政府訳では、「障害者が障害に基づいて一般的な教育制度から排除されないこと」と改められた。
　また、川島・長瀬訳で「この権利を差別なしにかつ機会の平等を基礎として実現するため、あらゆる段階におけるインクルーシブな教育制度及び生涯学習であって、次のことを目的とするものを確保する。」とされた文も、政府仮訳では「この権利を差別なしに、かつ、機会の均等を基礎として実現するため、次のことを目的とするあらゆる段階における障害者を包容する教育制度及び生涯学習を確保する。」とした。「平等」が「均等」に、「インクルーシブな教育制度」が「障害者を包容する教育制度」と曲げられた。ここでも、「インクルーシブ」が排除しないで包摂することを示しているのに対して、現行の特別支援教育も「障害者を抱擁する教育」であると強弁するための文科省的意訳である。この「抱擁」は政府決定訳でも採用されてしまった。
　さらに付言すると、本条約の最重要概念である「合理的配慮」という訳語に関しても議論がある。政府訳だけでなく、川島・長瀬訳でも、この「合理的配慮」という訳語が使われ、かなり定着しつつあるようにも思えるが、accomodationの意味することは、配慮というよりも調整・変更であり、「配慮」には、障碍者を上から見下ろして「配慮してやっている」という恩恵的ニュアンスが、どうしても入りこんでくるので、権利性を明確に示す「合理的調整」とすべきであるという意見もある。
　以上のような訳語の問題はあるにしても、この権利条約の内容は画期的なものであり、これに対応する形で、障害者基本法で「全ての国民が、障害の有無によつて分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会を実現する」ことが定められ、「可能な限り障害者である児童及び生徒が障害者でない児童及び生徒と共に教育を受けられるよう配慮」しなければならないこととなったのである。

［資料３］　第二十四条　教育
１　締約国は、教育についての障害者の権利を認める。締約国は、この権利を差別なしに、かつ、機会の均等を基礎として実現するため、障害者を包容するあらゆる段階の教育制度及び生涯学習を確保する。当該教育制度及び生涯学習は、次のことを目的とする。
　（ａ）人間の潜在能力並びに尊厳及び自己の価値についての意識を十分に発達させ、並びに人権、基本的自由及び人間の多様性の尊重を強化すること。
　（ｂ）障害者が、その人格、才能及び創造力並びに精神的及び身体的な能力をその可能な最大限度まで発達させること。
　（ｃ）障害者が自由な社会に効果的に参加することを可能とすること。
２　締約国は、１の権利の実現に当たり、次のことを確保する。
　（ａ）障害者が障害に基づいて一般的な教育制度から排除されないこと及び障害のある児童が障害に基づいて無償のかつ義務的な初等教育から又は中等教育から排除されないこと。
　（ｂ）障害者が、他の者との平等を基礎として、自己の生活する地域社会において、障害者を包容し、質が高く、かつ、無償の初等教育を享受することができること及び中等教育を享受することができること。
　（ｃ）個人に必要とされる合理的配慮が提供されること。
　（ｄ）障害者が、その効果的な教育を容易にするために必要な支援を一般的な教育制度の下で受けること。
　（ｅ）学問的及び社会的な発達を最大にする環境において、完全な包容という目標に合致する効果的で個別化された支援措置がとられること。
３　締約国は、障害者が教育に完全かつ平等に参加し、及び地域社会の構成員として完全かつ平等に参加することを容易にするため、障害者が生活する上での技能及び社会的な発達のための技能を習得することを可能とする。このため、締約国は、次のことを含む適当な措置をとる。
　（ａ）点字、代替的な文字、意思疎通の補助的及び代替的な形態、手段及び様式並びに定位及び移動のための技能の習得並びに障害者相互による支援及び助言を容易にすること。
　（ｂ）手話の習得及び聾社会の言語的な同一性の促進を容易にすること。
　（ｃ）盲人、聾者又は盲聾者（特に盲人、聾者又は盲聾者である児童）の教育が、その個人にとって最も適当な言語並びに意思疎通の形態及び手段で、かつ、学問的及び社会的な発達を最大にする環境において行われることを確保すること。
４　締約国は、１の権利の実現の確保を助長することを目的として、手話又は点字について能力を有する教員（障害のある教員を含む。）を雇用し、並びに教育に従事する専門家及び職員（教育のいずれの段階において従事するかを問わない。）に対する研修を行うための適当な措置をとる。この研修には、障害についての意識の向上を組み入れ、また、適当な意思疎通の補助的及び代替的な形態、手段及び様式の使用並びに障害者を支援するための教育技法及び教材の使用を組み入れるものとする。
５　締約国は、障害者が、差別なしに、かつ、他の者との平等を基礎として、一般的な高等教育、職業訓練、成人教育及び生涯学習を享受することができることを確保する。このため、締約国は、合理的配慮が障害者に提供されることを確保する。

　（４）条約批准の評価と課題
　国会で条約批准案が承認されると、各団体は、批准を歓迎しつつ、今後の課題を提起する声明を発表した（資料４，５）。
　これらを読むと、条約批准は大きな成果、前身ではあるが、決してゴールではなく、それどころか、この条約が示す理念と施策を具体的に実現するためのスタート地点に、ようやく立ったのだということが心に迫ってくる。まだまだ道は遠く、永く、曲がりくねっている。私たちの人権確立の歩みは、これからも倦まず弛まず続けられねばならないのである。　（連載は完結）

［資料４］　障害者の生活保障を要求する連絡会議（障害連）の声明
　国連で障害者権利条約が全会一致で採決された2006年から7年。12月4日の参議院本会議で障害者権利条約の批准が承認され、ようやく日本も障害者権利条約が批准されることになった。
　国内法の整備が不十分であった状況下で、権利条約批准の道のりは険しいものであったが、当事者参画による障害者制度改革のもと障害者基本法の改正、障害者総合支援法の成立、さらに障害者差別解消法の成立など、一定の国内法整備が進められたことによって今回の批准に至ったことは評価したい。
　とりわけ、障害者基本法の改正では、従来の医学モデルからようやく社会モデルへの転換が図られたこと、そして、日本における初の障害者の差別禁止法制である、障害者差別解消法が成立したことは権利条約批准に向かう大きな契機となったといえる。
　しかし、障害者権利条約の批准はゴールではなく、取り残されている課題の大きさを鑑みれば新たなるスタートであろう。
　医学モデルから社会モデルへの転換が質・量ともに担保されるためには、骨格提言にもとづく制度の谷間の解消や、重度訪問介護の拡大によるパーソナルアシスタンス制度の確立など、障害者総合支援法のさらなる見直しが必要である。また、障害者差別解消法においても、差別の定義や実効性のある紛争解決の仕組みの確立、合理的配慮の義務の民間事業者への拡大など取り組むべき課題は多い。
　今後は、批准される障害者権利条約を羅針盤として、障害をもつ当事者のみならず、社会全体の取り組みとして、障害者の権利の確立と生活保障が充実されていくことを期待したい。

［資料５］　日弁連「障害者の権利に関する条約」の批准に際しての会長声明
　（前略）
　…国内法整備を経た上で権利条約批准の承認に至ったことについては、当連合会としても評価するものである。
　しかし、現時点においても、社会的障壁の除去の実施について民間事業者の合理的配慮義務が努力義務にとどまり、国内人権機関も設立されていないなど、国内法整備は、必ずしも十分とは言い難い。権利条約の趣旨を国内において実現させるために、国は、引き
続き、次に述べるような国内法整備を行うことが必要である。
　１　民間事業者の合理的配慮義務を努力義務にとどめている差別解消法８条２項を早急に改正し、法的義務へと移行するべきである。
　２　パリ原則に則った政府から独立した国内人権機関の創設が急務である。
　３　学校教育法及び同法施行令は未だ、障がいのない子もある子も分け隔てなく共に学ぶことを原則としておらず、あらゆる段階において共生社会を形成するための教育（インクルーシブ教育）を保障するための法整備が必要である。
　４　精神保健及び精神障害者福祉に関する法律などに定める精神障がいのある人に対する強制入院のあり方は見直しが必要であり、また、効果的な権利擁護制度の確立、入院者を減少させるための地域生活の支援の充実が求められる。
　５　障害者基本法２９条は、司法手続における国の配慮義務を定めているものの、障がいのある人の個別事情に応じた配慮が提供されることを確保するためには、訴訟法において配慮義務を明定する必要がある。
　６　障害者虐待の防止、障害者の養護者に対する支援等に関する法律が適用対象外としている学校、保育所等、医療機関、官公署等（同法附則２条参照）を適用対象とすべきである。
　７　障害支援区分と利用施策・支給量が連動する、障害者の日常生活及び社会生活を総合的に支援するための法律の仕組みを廃し、障がいのある人の個別事情に即した支援を受ける権利が保障されるようにすべきである。
　８　成年後見制度は、精神上の障がいによる判断能力の低下に対し画一的かつ包括的な行為能力制限を定めているが、個々人に応じた必要最小限の制限にとどめ、当事者が可能な限り自己決定しうる環境に配慮した制度に改められるべきである。
　当連合会は、国に対して、権利条約の趣旨を国内において実現させるためにも、速やかに上記法改正を行うことを強く求める。
　また、今後予定されている差別解消法における基本方針、対応要領、対応指針の作成や、障害者の雇用の促進等に関する法律における差別禁止・合理的配慮の提供指針の作成については、権利条約の趣旨を活かしていくよう積極的に働きかけていく所存である。

［追記］
外務省 報道発表（２０１４年1月21日）
吉川国連代表部大使からヴィラルパンド国連条約課長代行へ手交
　1月20日（現地時間）ニューヨークにおいて，我が国は，「障害者の権利に関する条約」の批准書を国際連合事務総長に寄託しました。これにより，本条約は，本年2月19日に我が国について効力を生ずることとなります。
本条約は，障害者の人権や基本的自由の享有を確保し，障害者の固有の尊厳の尊重を促進するため，障害者の権利を実現するための措置等を規定しています。
本条約の締結により，我が国において，障害者の権利の実現に向けた取組が一層
強化され，人権尊重についての国際協力が一層推進されることとなります。
本条約は、２００６年12月13日に国連総会で採択。０８年5月3日に発効。締約国は139か国及び欧州連合（1月20日時点）。日本は１４１番目の締約国。

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