異彩はバリアフリー 第七章 五．障害者の自立とまちづくり条例 ――大阪の尾上浩二さんを迎えて 第五回バリアフリー講座――
第七章 バリアフリー条例をつくろう！連続講座
五．障害者の自立とまちづくり条例
――大阪の尾上浩二さんを迎えて 第五回バリアフリー講座――
阪神大震災の現場から
「ここ二週間というもの、連日の救援活動で、睡眠時間は四時間くらいですよ。新潟へ向かう新幹線の中が久々の安息の場でした」と、言葉とは裏腹に全く疲れを感じさせないパワフルな語り口で尾上さんは話し始めた。
一九九五年一月十七日未明、兵庫県南部地震が発生。神戸市を中心に五千人を超える犠牲者を出し、火災や構造物の崩壊による都市機能の壊滅を引き起こした阪神大震災である。
「新潟市にバリアフリー条例をつくろう」連続講座第五回は、この大震災の直後の一月二十九日（日）午後、新潟市万代市民会館で開催された。講師は、大阪中部障害者センターの尾上浩二さん。「駅にエレベーターを・福祉のまちづくり条例を大阪府民の会」事務局長として、大阪府福祉のまちづくり条例制定運動を組織し、全国初の条例を九二年に実現させた障害者運動の若きリーダーである。
福祉のまちづくり条例を、新潟の私たちは「バリアフリー条例」と呼んでいる。その実現へ向けて学習を深めようということで企画してきたこのバリアフリー講座の締めくくりとして、尾上さんはうってつけの人物である。地震のことなど全く予期せず、昨年九月に講師を依頼していた。
地震発生直後から、尾上さん自身の安否を確認するために電話を大阪の自宅に入れるがつながらない。手紙を出して返事を待った。一週間ほどして、連絡が入った。尾上さんは無事。しかし、阪神地区の多くの障害者たちが被災し、犠牲者も出た。尾上さんらは「障害者救援対策本部」を組織し、安否確認や救援活動に寸暇も惜しんで奔走していたのだ。まだ混乱が続き、極めて多忙な中、以前からの約束ということで、わざわざ新潟まで来てもらったわけだ。
危機管理でなく普段からのまちづくりが問題
学習会の冒頭、尾上さんは阪神大震災の被災状況と、そこから明らかになってきた問題点について話した。
救援活動の中でつくづく感じたことは、普段からしっかりとまちづくりなど整備していれば、もっと展開が違っていたのではないかということだ。
被災者の多くが近くの学校などに避難した。障害者もそこに行くのであるが、入り口に階段がある。周囲の人たちも混乱し疲れきっている中、車いすを持ち上げてもらうのは大変だ。また、学校には車いすで使えるトイレがない。しかたがないので、余震でいつ崩れるか分からない自宅に戻って用を足した人もいたという。学校は地域の公共施設である。統合教育の条件整備という視点からも、普段から「だれもが利用できる学校」にしておかなければならなかったのだ。
安否確認も手間取った。特に、聴覚障害者と知的障害者との連絡がなかなかつかなかった。聴覚障害者に関して言えば、公衆ファックスがないこと、臨時のものが設置されたのが、公衆電話に比べてはるかに遅れたことが要因だ。しかも、設置された公衆ファックスは発信専用で、受信用の感熱紙などがついていない。聴覚障害者が「自分は無事である」とか「今これが不足している」などの情報を発信することはできても、それが受け止められたかどうかなど、反応は分からない。災害時だから発信専用にしたわけではあるまい。これも、平時の公衆ファックスに対する姿勢の問題点が露呈しただけだ。すべての人の相互コミュニケーションを保障しようという考え方が欠如していたのだ。
知的障害者の安否確認や重度身体障害者の避難においては、介助者の不足が問題をより深刻にした。家族などとはぐれて連絡がとれなくなった知的障害者や、助けを求めながら焼死した重度障害者もいたという。行政の対応は遅れた。日常的に公的ヘルパーは足りない。一人のヘルパーが何十人もの障害者を担当しているようでは、この非常時にすべての人を介助することなどできるはずもない。常日頃から地域で交流があったり、ボランティアとかかわっていたりした人は助かったようだ。
阪神大震災の経験から、私たちは何を教訓とすべきだろうか。戦災を想起しながら、危機管理の不備を問題とする意見もある。しかし、尾上さんは決して非常時の危機管理の問題ではないと言う。問われるのは平時からの条件整備、まちづくりなのだ。今回の大震災では、その日常の問題点、福祉の不十分さが、そのグロテスクな正体を私たちの眼前に現した。かけがえのない多数の命を犠牲にしながら。
福祉のまちづくり条例はブームではない
一九九二年に、大阪府と兵庫県で日本国内初の福祉のまちづくり条例が制定された。その後、東京都をはじめ全国三十自治体で同種の条例が検討されるようになった。「福祉のまちづくり条例ブーム」とでも呼べそうな状況である。
しかし、尾上さんは、この条例制定運動の高揚は単なるブーム（流行）ではなく、しっかりとした社会的背景のあることだと強調した。特に交通アクセス（交通機関を自由に利用できること）に関して言えば、ここ十年の間に構造的な変化が起こってきていることを認識すべきであろう。
福祉のまちづくり条例が制定されるべき必然性、社会的背景は、次の五点に整理することができる。
第一は、障害者の外出頻度の高まりである。ここ十年ほどの間に、障害者が街に出るようになってきた。最初は、障害者団体などが主催するレクリエーションが月に一度あるといった具合で、その時だけ駅員やボランティアが動員され、車いすを担いで階段を降りたりした。ところが各地に作業所や自立生活センターができ、毎日そこへ通勤するようになってきたのだ。月に一回程度なら駅員さんたちも頑張って車いすを担げるが、それが毎日のこととなればしんどい。やはり駅の構造をバリアフリーにしなければならないと考えるのが、自然のなりゆきである。
第二は、電動車いすの普及である。電動車いすの登場により、上半身の力の弱い重度障害者も、自らの意志で自由に動けるようになった。しかも電動車いすは非常に重い。本体で九〇`、そこに人が乗っていれば一五〇`にもなる。六人がかりでも持ち上げて運ぶのは困難だ。人的対応の限界を超えている。まちづくりの課題とならざるを得ない。
第三は、都市の再開発などにより、地下駅や高架駅が増加してきたことがある。それまではスロープさえあれば利用できた地上駅が、バブル期の土地の高度利用の名の下に高架化・地下化し、エレベーターなどの措置をとらないと利用できなくなってしまう。それまで使えたのが改修によって使えなくなるというのは時代に逆行することになる。
第四は、ＡＤＡと神奈川県建築基準条例の制定である。アメリカ障害者法（ＡＤＡ）が制定されたのが一九九〇年である。雇用、交通、公共施設、公共サービス、情報通信など社会のあらゆる面において障害者に対する差別を禁止し、すべての人にアクセス可能にするよう義務づけたこの画期的な法律は、日本の障害者運動に大きな刺激を与えた。日本にもＡＤＡならぬＪＤＡをつくろうというのが「国連障害者の十年最終年（一九九二年）」の大きなテーマともなった。
また、ＡＤＡ成立と同じ一九九〇年に、神奈川県建築基準条例が改正された。従来の建築基準条例が地理的・防災的な観点しかなかったのに対し、福祉的な配慮を建築基準に取り入れた初の条例となった。ＡＤＡは「あれはアメリカだから」という言い訳ができるが、日本国内で既に同様の条例が存在するということは、横並びの日本社会においては大きな突破口となる。
第五は、高齢化社会の到来である。十五年前だと「駅にエレベーターを」という要求は、障害者のための特別な設備を求める意見としてしか受け止められなかった。しかし、今日では「だれもが使える公共施設」という考え方が広まってきている。高齢化の進展の中で、福祉は、恵まれない特別な人の問題ではなく、すべての人が人間らしく生きていくための条件整備の問題としてとらえられるようになってきたのである。
大阪の交通アクセスの現状
実際の大阪のまちづくりはどうなっているだろうか。特に交通アクセスを中心に検証してみよう。
まず、車いすなどで利用できる（アクセス可能）駅はどの程度あるだろうか。ＤＰＩ（障害者インターナショナル）日本会議が一九八八年以来、毎年実施している「交通アクセス全国行動」の実態調査によると、鉄道各社によって対応がバラバラであることが分かる（資料１参照）。八九年から九三年の改善の状況をみると、阪急と近鉄はよい対応をしているが、ＪＲは全く進んでいないことが分かる。九三年のＪＲのデータがないのは、全く改善が進んでおらず公表できなかったと考えられる。各社を通じてトータルすると、アクセス可能駅は三割以下で「使える駅が三割しかないんなら、障害者の運賃が半額でも払いすぎや」という冗談も出るほどだ。
ＪＲなどアクセス度の低い会社は「施設の不備の分を人的サービスでカバーします」と言い訳をするが、尾上さんら関西の障害当事者の体験からいうと、それはウソだという。金をかけてエレベーターを設置するなど、駅の改善を積極的に進めている阪急や近鉄は、駅員の対応もよく、乗った駅から降りる駅への連絡も、きっちりとメモで情報を伝えるなど、会社としてのシステムができている。ところが、ＪＲなどは、確かに熱心で親切な駅員さんもいるが、会社としてのシステムができていない。それは施設改善に現れた会社の姿勢が人的サービスの面にも出ているということだ。
このように各社によって対応は大きく異なる。公共交通機関を利用することは市民としての当然の権利である。それを公的に保障していくためには、会社ごとの個別的な対応ではなく、条例などによって法的な網をかけていく必要がある。
もう一つ、条例の必要性と関連してくる現状として「移動の連続性」の問題がある。つまり、個々の駅や建物はバリアフリーになっていても、都市空間全体の中ではそれらがバラバラで、つながりがないということだ。地下街へはデパートのエレベーターを使わないと下りられない場合、デパートが閉店している時間帯はその地下街へは行けないことになるし、地下街にいた場合は地上に出られないことになってしまう。せっかく車いすトイレを設置してもそこへ行く途中に階段があるとか、エレベーターがどこかにあるらしいのだが、どこにあるかが分からないとか、取って付けたような状態が多く、障害当事者には分かりにくく使いにくくなっている。これらは個別的な建物の改造だけでは解決できない問題で、点から面へ、すなわちまちづくり全体の中で構想していくしかない。条例で網をかけると共に、具体的な設計段階からの当事者参加が特に必要だ。なぜなら、障害当事者は日々の生活が街の点検になっており、当事者でなければ気付かない多くのことを経験的に知っているからである。
［資料１］ 鉄道各社のアクセス可能駅の推移
駅 数
８９年
９３年
ＪＲ
１３３駅
１６．５％
無回答
阪急
９６駅
３９．８％
５２．１％
阪神
４５駅
１１．１％
２２．２％
京阪
９１駅
２８．６％
２６．４％
近鉄
１６１駅
２９，８％
４２．９％
南海
１０２駅
２０．４％
２１．６％
全社平均 ２８％（９０年度）
大阪府福祉のまちづくり条例とは
一言で「大阪府福祉のまちづくり条例」と呼んでいるが、これは「建築基準条例」と「福祉のまちづくり条例」との二本柱で成り立っている。
建築基準条例は、基準違反に対する罰則があり、強い拘束力を持っている一方、駅や道路などは対象外となっており、しかも対象の建物は新築のものだけであることなど、上位法である国の建築基準法の制約がある。
建築基準条例の限界を補うかたちで、福祉のまちづくり条例が制定された。道路や公園、駅舎などが対象に含まれた。また、新築物だけでなく既存のものも改善の対象に加えられた。ただし，建築基準条例のような違反に対する刑事罰はなく、そこが弱点と言えばそうなるが、多様な法的手続きによって拘束力を強めている。
それでは、条例の特徴をみてみよう。
まず、この条例の基本精神は前文にうたわれている（資料２参照）。自立と社会参加の機会均等、「障害者、高齢者などからこれらの機会を奪いがちなさまざまな障壁を取り除くこと（バリアフリー）」、そしてこれらを基本的人権としてとらえることなど、しっかりとした理念の上に成り立っている。
そして、このバリアフリーの建築基準を、不特定多数の人々が利用するすべての都市施設に適用するのである。高架駅・地下駅には、エレベーターが整備されなければならないことになった。学校、図書館、福祉施設などは、入り口のアプローチや廊下の幅、車いすトイレなどが、規模に関係なく整備基準になった。そのほかの公共的な施設は、一定の規模以上のものが整備基準の適用対象となった。
具体的に言うと、飲食店、スーパーは五〇〇平方b以上、ホテル、映画館は一〇〇〇平方b以上、事業所、工場は五〇〇〇平方b以上、共同住宅は五十戸以上が対象である。小規模の所が適用除外されたことは大きな問題だ。一般的なファミリーレストランは、五〇〇平方bの半分程度の広さしかないのである。
条例の拘束力を高める手続きも明文化された。新築物については事前協議の対象とした。既存物については、適合状況調査を行い、条例の基準を満たしていないものに関しては改善計画を出させる。違反企業に対しては、社名公表という社会的制裁が加えられる。
［資料２］ 大阪府福祉のまちづくり条例前文
私たち一人ひとりが自立し、生きがいをもって生活し、それぞれの立場で社会に貢献することができる真に豊かな福祉社会の実現は、私たちすべての願いであり、また責務でもある。
こうした社会を実現するためには、一人ひとりが一個の人間として尊重されることを基本に、社会からのサービスを平等に享受でき、意欲や能力に応じて社会に参加できる機会が、すべての人に均等にもたらされなければならない。
このためには、障害者、高齢者などからこれらの機会を奪いがちなさまざまな障壁を取り除くことにより、すべての人が自らの意志で自由に移動でき、社会に参加できる福祉のまちづくりを進めることが、とりわけ重要である。
私たち一人ひとりが基本的人権を尊重し、お互いを大切にする心をはぐくみ、福祉のまちづくりを進めるために、たゆまぬ努力を傾けることを決意し、すべての人が心豊かに暮らせる「福祉都市・大阪」の創造の一翼を担うことを府民の総意としてこの条例を制定する。
条例制定を振り返って
大阪府福祉のまちづくり条例の制定運動を振り返って、その成果と残された課題を整理してみよう。
（一）障害当事者の声と力が実現した「駅のエレベーター整備基準」
駅のエレベーターが整備基準に入ったことは、象徴的な成果であった。エスカレーターで十分というのが議会関係者の当初の考えだった。しかし、議員やマスコミ関係者に実際に車いすでエスカレーターを体験してもらうなどの運動を展開。エレベーターでなければならないことを訴えて、ギリギリのところで整備基準に盛り込ませることができた。福祉のまちづくり条例制定運動のスローガンに「駅にエレベーターを！」を掲げた意味は大きいのである。
（二）障害者の社会的自覚を高めた条例制定運動
この制定運動を通じて、障害当事者の社会的自覚は大いに高まった。議員やマスコミにも働きかけたキャンペーン活動、弁護士などとも協同した市民の対案づくり運動などは、ややもすると受け身で自己中心的な「お願い」や「要求」になりがちな障害者運動を、社会的な広がりと粘り強い現実感覚をもった成熟した市民の運動に高めた。また、その活動を通じて、個々の障害当事者の社会をよりよくしていく主体としての自覚を深めていった。
そして、当事者が政策決定にコミットしていくことの重要性を、私たちに気付かせた。条例制定の過程で、障害者の議員がいればなあと尾上さんは痛感したという。条例を「絵に描いたもち」に終わらせないために「福祉のまちづくり条例推進委員会」が組織されたが、その委員三十一名中、三割の九名が障害者となった。今後ますます当事者参加の政策決定がなされなければならない。
余談になるが、大阪府内の市区町村議会の四分の三は車いすでは入れない構造になっているそうである。また、ステッキ類の持ち込み禁止ということで、視覚障害者の白つえを、議場に入る前に預けなければならない所もあるそうだ。新潟の青木学さんは議場に入れてもらえるのだろうか。
（三）社会参加の基本＝雇用の立ち後れを示した事業所、工場五〇〇〇平方b
大きな課題として残ったことに雇用の問題がある。障害者の社会参加において雇用・労働は極めて重要なことだ。ＡＤＡ（アメリカ障害者法）の構成を見ると「雇用、交通機関、公共的施設、聴覚障害者用通信」の順番になっている。雇用は差別禁止の第一条項になるのだ。
大阪府条例では、雇用問題に切り込みきれなかった。規模が五〇〇〇平方b以上の事業所・工場に、バリアフリーの建築整備基準が適用されたが、これではあまりに適用除外が多すぎる。ほかの施設と同様、適用対象を拡大するために適用最小面積を小さくしていくことが課題であるし、建築基準以外の側面からも雇用のバリアを取り除いていく必要がある。
（四）高齢化社会とユニバーサル・デザイン（だれもが使えること）の重要性
この条例によって、バリアたっぷりの既存建築などは改築・改修を迫られることになる。また、新築の際にもエレベーターや車いすトイレなどを設置するのに「余計な経費」がかかる。「福祉にばかり金を使っていられない」という反論が常に出てくる。
福祉のまちづくり条例制定運動を通して「福祉は金がかかる」という考え方を克服する理論を獲得していった。それは、普遍性（ユニバーサル）の原理とでも言うべきものだ。
その普遍性の原理の第一は、福祉は、すべての人が人間らしく生きるための条件整備であって、特定の人への恩恵と考えるべきではないということだ。高齢化の急速な進展は、この考えを受け入れていく土壌をはぐくんできている。だれもが年をとり、体は不自由になっていくのだ。
その第二は、すべての人を対象としてつくられるものにかかるコストは、決して「余計な経費」ではなく、必要な社会的コストであるということだ。阪神淡路の大震災の復興に関して「安全なまちづくり」がうたわれているが、耐震性を強化するためのコストを誰も「余計な経費」とは言わないだろう。逆にこの必要な投資を出し惜しみすることによって、後で大きなしっぺ返しがあるのだ。福祉のまちづくりにおいても、建物をバリアフリーにするには確かにコストが増える分はある。エレベーターをつけない方がそれは安上がりだろう。しかし、そこで少しの金をケチることによって、多くの人に不便を与え、結局は後で大きなツケを払わされることになる。
そして第三に、特定の人を対象に、特別な機能を付け加えたものをつくろうとすれば当然値段も高くなるが、すべての製品にバリアフリーの機能を付ければそれによる価格上昇はほとんどなくなるということだ。例えば聴覚障害者用字幕放送受信機。日本で売られているものは八万円する。これは聴覚障害者のための特化モデルである。ところが同じ製品がアメリカではすべてのテレビに内臓することがＡＤＡにより義務づけられており、そのコストはわずか二十五円である。だれもが使えるユニバーサルモデルになれば、製造コストは極めて低く抑えることができるのだ。ちなみに、この文字放送受信機能付テレビの多くは日本製で、日本では英語学習用として売られているそうだ。
これらが、ユニバーサル・デザイン（普遍的な設計）、すなわち「だれもが使えるようにしよう」という考え方である。コストのことを考えても、どうせいつかは支払わなければならない社会的必要経費なのだから、最初から計画的に組み込んでいけばよい。条例がそれらを促進することは、金のムダ使いではなく、かえって税金などを効率的につかうことになるのだ。
まちづくり条例を全国に！ 市町村に！ そして「福祉のまちづくり法」へ
尾上さんの講演を受けて、多くの質問が出され、意見交換がなされた。特徴的なものを紹介してみよう。
Ｑ．条例に伴う財源措置は？
Ａ．エレベーターを設置する所には大阪府から五千万円の補助金が出され、借入金の利子補填もなされる。国の制度としては、いわゆる「ハートビル法」による優良建築に対する補助や税政上の優遇措置、地方自治体に対しては地方債の発行認可などがある。
Ｑ．大阪のバスはどうなっているか？
Ａ．九一年から、介助者なしでも乗れるリフトバスが運行を開始、現在四十四台が走っている。すべてのバスと地下鉄には、聴覚障害者が車内放送を理解するための電光掲示板がついている。
Ｑ．大阪市に条例はあるか？
Ａ．府条例の弱点を補い、よりきめ細かく条件を整備するために、大阪市に条例に準ずる要綱をつくらせた。改築するすべての学校にエレベーター設置を義務づけたこと、レストランのバリアフリー化義務規模を三〇〇平方b以上にしたことなどが特徴だ。レストランに関しては、府条例では、客に供する所のスペースが五〇〇平方b以上だったのに対し、市要綱では、建物全体で三〇〇平方b以上で、実質の客室は二〇〇平方b以上（一般的なファミリーレストランはこの規模）となった。
Ｑ．「学校にエレベーターを」と求めたが「構造上不可能」と行政に一蹴されたが、本当に無理なのか？
Ａ．「既存物改修不可能」という迷信はある。大阪で、スポーツ施設などが集中的に立地されている所に地下鉄の長居駅がある。エレベーターを設置しろと要求していったら、「構造上、絶対に不可能」という回答があった。ところが情勢の変化の中で三ヶ月後にエレベーターは設置された。
構造上不可能という理屈の中味をよく検討してみると、既存物を何一つ動かさないことを前提としていることが分かる。少し手を入れるか、大きく作りかえるか、それは程度の違いはあるものの、やる気とどれだけの金をかけるかの問題だ。構造上不可能とは、やる気も金をかける気もないということの言い訳だ。
最後に尾上さんは、この大阪と兵庫で始まった福祉のまちづくり条例制定運動を、全国の各都道府県・市町村で展開していくことを呼びかけた。そして真のＪＤＡ（日本障害者法）をつくっていこうと。
尾上さんは、空路大阪へ大急ぎで戻っていった、この日の参加者から贈られた二万二千六百五十三円の義援金を持って。大震災の復興への長い道のりが待っている。
この講座から一ヵ月と経たない二月末、新潟県議会で、新潟県も福祉のまちづくり条例制定へ向けて検討を始めることが明らかとなった。「新潟にバリアフリー条例をつくろう」、これがいよいよ本格始動する。