障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第３回 権限と目標が示す「主客転換」、それに反する不穏な動き
（『進歩と改革』２０１１年２月号）
◆前号までの２回では、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その構成員の特徴（半数以上が当事者、事業者は入っていない、など）を詳述し、「推進会議とその事務局は、完全に障碍当事者とその支援者が掌握したのであり、内閣と与党とが、この推進会議を全面的にバックアップする限り、日本の障碍者制度は、これまでの厚い壁を打ち破って、障碍者権利条約という人類普遍の価値に則した、新しい制度へと、根本的に転換する可能性が現実のものとなってきた」と結論づけた。
今回は、その推進会議に与えられた権限と目標に焦点をしぼり、その画期的な内容を述べる。それに関わって、この改革と政権交代との異議さえも根底からゆるがしかねない障碍者自立支援法改正問題にも触れる。
３．推進会議の「革命」性A 明確な権限と目標
２０１０年１月１２日に第１回 障がい者制度改革推進会議が開催された。会議の冒頭、社民党党首・福島みずほ内閣府特命担当大臣（役職は当事、以下同じ）が、この推進会議の担当大臣・推進本部副本部長（本部長は鳩山首相）として、次のような主旨のあいさつを行なった。
「これは歴史的一歩！“私たち抜きに私たちのことを決めないで”を実現していきたい！推進会議には審議会と同等以上の発言権がある。この推進会議では、@障碍者権利条約批准にむけた障碍者基本法の改正、A総合福祉法、B障碍者差別禁止法制のあり方について、夏頃までにとりまとめ、案を作っていただき、閣議決定して、各省の見直しの方向をはかりたい。」
このあいさつには、推進会議の革命性が端的に表現されていると言える。歴史的な一歩を踏み出したのだという高揚感が伝わってくる。障碍当事者が中心・主体となって障碍者政策を決定していくのだという決意を示し、それが具現化している構成員＝半数以上が障碍当事者を前にした宣言でもある。
そして、今後の推進会議の議論の基盤となる重要な内容、すなわちこの推進会議の権限と目標とが明確に示されたのである。
（１）強力で実質的な権限
福島大臣が言うように、この推進会議には、従来の政府の「審議会と同等以上の発言権」が与えられた。「案を作っていただき、閣議決定して、各省の見直しの方向をはかりたい。」というのである。
これは従来の審議会方式の政策決定プロセスと対比すると、その画期的特徴が、より鮮明に浮かび上がる。
これまでの自民党政権における政策決定は、「政官業の鉄のトライアングル」と評される権力癒着関係の中で、業界・財界の利益を図る政策が、財界の以降を担う政治家によって方向づけられ、それをふまえて官僚が政策原案を作る。それを有識者からなる審議会で意見を聞いた上で一部修正し、それを閣議決定して政府原案として国会に法律案などとして提出していく。審議会のメンバーは、広く国民の声を聞いたというアリバイ作りのために少数の反対意見を持つ者を入れることはあるが、多数は業界代表、その息のかかった御用学者などの学識経験者らが占め、完了の作った原案を形式的に承認するだけ、あるいは業界の利益がより増すように修正を求めるだけの存在となっていたと言える。
ところが、このたびの推進会議では、事務局も含めて構成員を障碍当事者とその支援者が占め、業界代表やその息のかかった学者などを完全に排除した上で、この推進会議での議論をふまえて取りまとめられる意見が内閣に提出されれば、それが閣議決定され、いわばそのまま国の政策となるということとなったのだ。
また、この政策決定プロセスには、従来の完了と国民との関係の主客逆転が、象徴的に示される場面が起きてきてもいる。それは、推進会議の第９回から第１１回が、推進会議による関係省庁からのヒアリングとなったことだ。政策決定の主体が、そのための意見を関係者から聴き取るヒアリングは、従来であれば、各省庁の完了が聴く主体で、障碍当事者などの国民は、お上に対して陳情、請願し、意見を聴いていただく客体であった。ところが、このたびの障碍者制度改革においては、障碍当事者等が構成する推進会議が主体となって、関係省庁の完了から意見を聴くが、政策を決定するのは完了ではなく障碍当事者であるという構造が堅持され、実行されたのである。
これは、「私たち抜きに私たちのことを決めるな(nothing about us without us)」という当事者中心を、構成員のみならず、その権限においても貫いた「歴史的一歩」であった。
（２）明確な目標
この推進会議では、これまでの障碍者政策を根本的に転換するという制度改革の目標が明確に設定された。すなわち、@障碍者権利条約批准にむけた障碍者基本法の改正、A総合福祉法と、B障碍者差別禁止法の新たな制定、である。この目標へ向けて議論が行なわれ、改正法、新法の原案を推進会議が作っていくのである。
この目標のどこが革命的で、根本的転換と言えるのだろうか。この問いに対しては、これまでの日本の障碍者施策と、権利条約に基づく新たな制度との対比を示すことで明確にできるが、そのためには近代以降の日本の障碍者施策の歴史的叙述と、障碍者権利条約の制定過程も含めたその内容について詳述する必要があり、それは次回以降の主題としたい。
ここでは、新設がめざされている差別禁止法と総合福祉法の制定理念に関わる特徴を二点だけ述べるに留めたい。
（３）恩恵の対象から権利の主体へ
まず第一に、これまでの日本の障碍者政策において、障碍当事者は施策の客体、福祉の恩恵の受け手であるとされてきたのが、このたびの制度改革においては、権利の主体、人権としての総合的福祉サービスへのニーズを持つ対等な市民としての立場が明確となったのである。日本国憲法において、平等権、幸福追求権、生存権、勤労権、教育を受ける権利などが規定され、戦後日本においては、一般国民同様に包括的・抽象的には基本的人権を持つ権利主体とされてはきたが、障碍者は実際には、恩恵の対象、あるいは差別・排斥の対象とされ続けてきたのである。従って、従来の日本の法制度の中では、障碍者への差別禁止条項は存在せず、ようやく１９９０年代以降に障碍者基本法に差別禁止の理念がうたわれるようになったものの、何が差別で、差別を禁止する処罰等の規定もないまま、いわゆる「裁判規範性」のない、つまり人権が差別により侵害されても救済されない無権利状態に放置されてきた。
それが、権利条約においては、障碍の定義と共に、障碍者に対する差別が明記され、直接的に排斥・虐待する「直接差別」、結果的に排斥・虐待につながる「間接差別」、そして障碍に対する必要な支援を行なわない「合理的配慮の欠如」も差別であるとされたのである。この障碍者権利条約を批准するための国内法整備が、このたびの障碍者制度改革の、いわば外的要因となった。権利保障の観点も具体的施策もない国内法は、改正・廃止され、差別禁止法は新設されなければならないのである。
（４）制度改革を象徴する障碍者自立支援法廃止
第二に、これまでの障碍者政策の問題点、悪い所が集中的に表現されてきたのが障碍者自立支援法であり、その廃止と、それに代わる新法＝総合福祉法の制定は、このたびの制度改革の象徴的テーマであり、これこそが改革の一丁目一番地を示すものとなっている。障碍者の日々の具体的な実際生活において受ける福祉サービスの内容と、その意味合いが根本的に転換されることにより、この革命的政策転換が実感されるのである。
これまで障碍当事者の各種団体は、それぞれの個別的な利害があって、共通目標へ向けて大同団結することができなかった。しかし、障碍者権利条約の制定と批准、そして天下の悪法・障碍者自立支援法の廃止に関しては、個別の主張の違いを超えて一致協力することができた。自立支援法が施行された２００６年以降、毎年１０月末に、東京の日々や野外音楽堂に１万人を超える障碍当事者とその支援者が、障碍種別や団体の枠を超えて結集し、大集会と霞ヶ関へのデモ行進、そして各省庁との交渉を行なってきたのである。これが、このたびの制度改革の内的要因になったと言える。
そして、そのことは、推進会議の第一回会議で福島大臣に続いて発言した山井和則厚生労働省政務官の次の言葉に端的に表されている。
「この間、政権交代が起こったのは、じつは一つの大きな対象のポイントが、障碍者自立支援法にあったのではないかとおもいます。党派を超えて政治というのは、障碍のある方々を応援して支えていくのが国家であり政治であるのに、どう考えてもこの制度はおかしいのではないかということを障碍当事者のみならず、国民が怒りを感じたことが政権交代の引き金になったのではないかと思っている。二度とこのようなことになってはならないという反省のもとに新しい制度をみなさんとともにつくっていきたい。」
福島大臣の冒頭のあいさつでも、「１月７日には、障碍者自立支援法訴訟の原告団、弁護団と厚生労働省の間で、基本合意文書がとり交わされ、違憲訴訟が終結することになった。この推進会議があるということも、大きな理由になっている、だからこそ、この推進会議でしっかり、いろんな面での議論をお願いします。」と述べている。
自立支援法廃止を求める運動は、大衆的な集会などの行動と共に、この法律が日本国憲法の人権保障の基本理念に違反することを裁判に訴えた「障碍者自立支援法違憲訴訟」という形でも展開されてきた。２００５年１０月３１日（直接関係はないが筆者の４６歳の誕生日であった、これも「意味のある偶然」かもしれない）に障碍者自立支援法が国会で成立したが、それからちょうど３年目の２００８年１０月３１日、全国８地裁に一斉提訴され、その後の追加提訴も加えて１７地裁に訴えられた裁判である。野党であった民主党、社民党は、この悪法を自民党政権の悪政・弱者いじめの象徴として廃止を求める運動を支援してきたのであるから、政権交代で、自立支援法廃止へ動くのは当然のことであったとは言える。
そして、推進会議第一回会議の５日前に、意見訴訟の訴えを受け入れる形で政府が違憲訴訟原告・弁護団と基本合意をし、その後、各地裁で原告側の「勝訴的和解」が成されることになる。
１月７日の基本合意において、長妻昭厚生労働大臣は次のように発言した。
「立法過程において十分な実態調査の実施や、障碍者の意見を十分に踏まえることなく、拙速に制度を施行するとともに、応益負担の導入等を行ったことにより、障碍者、家族、関係者に対する多大な混乱と生活への悪影響を招き、障碍者の人間としての尊厳を深く傷つけたことに対し、原告らをはじめとする障碍者及びその家族に心から反省の意を表明する」。そして、「新たな総合的福祉制度を制定するに当たって、今後推進本部において、上記の反省に立ち、障碍者の参画の下に十分な議論を行う」。まず第一歩として、「自立支援法廃止までの間、応益負担制度の速やかな廃止のため、平成22年4月から、低所得（市町村民税非課税）の障碍者及び障碍児の保護者につき、障碍者自立支援法及び児童福祉法による障碍福祉サービス及び補装具に係る利用者負担を無料とする措置を講じる」
理念面での障碍者基本法改正と、それに連動する形での差別禁止法制定、そして具体的な福祉サービスのあり方を根本的に転換する自立支援法の廃止と総合福祉法の制定が明確な目標とされたことで、障碍者制度改革と推進会議に対する期待は、大いに高まったのである。
（５）障碍者自立支援法改正問題
ところが、２０１０年５月あたりから急速に雲行きが怪しくなり、不穏な動きが出てきた。推進会議そのものは熱心かつ順調に議論を進めて第一次意見の取りまとめに邁進していった。問題は民主党政権の側で起きてきた。
鳩山政権が、沖縄の普天間基地の「最低でも県外」、国外移設の公約を実行できるかどうかが焦点となり、この問題が連日大きく報道されている時、一般にはあまり注目されなかったが、障碍者制度改革においても激震が走った。突如、廃止するはずだった障碍者自立支援法の一部改正案が議員立法という形で国会に提案されたのである。自民党・公明党が提案してきたのであれば驚くに足りない。しかし実際には、自立支援法廃止を訴えてきた政権与党・民主党が自公とともに提案し成立を図ってきたのである。
ちょうど鳩山政権が普天間問題で迷走した挙句、公約を破棄して沖縄県内・辺野古移設の自公政権の日米合意に舞い戻り、社民党が連立政権から離脱し、鳩山内閣が崩壊、菅内閣が発足して参議院議員選挙に突入していくという時期であった。「革命」的であった政権交代から８ヶ月。政権の変質、旧勢力の巻き返しが急激に起こってきていることは明らかであった。
この５月から６月にかけての動きは、障碍者団体などの猛烈な反発と、広範かつ激烈な運動で、改正案成立寸前のところで阻止された。
しかし、同改正案は、先の通常国会で廃案となったものと全く同じ内容のものが、秋の臨時国会に再提出され、会期末直前の２０１０年１２月３日、民主党、自民党、公明党などの賛成多数で衆議院に続き参議院でも可決され成立した。社民党、共産党などは反対した。
何が起こっているのだろうか。そして、障碍者制度改革はどうなっていくのだろうか。
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