障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第４回 政権交代の熱気の中で制度改革の仕掛けができる
（『進歩と改革』２０１１年３月号）
◆前号までの３回では、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その構成員、および与えられた権限と目標の特徴を詳述した。そして、この改革と政権交代との異議さえも根底からゆるがしかねない障碍者自立支援法改正問題にも触れた。
今回からは、推進会議発足前後の事情と、推進会議での議論内容が閣議決定されるまでの経過を、ほぼ時系列に沿って述べることにする。そこでの裏主題というか、通奏低音のように響いてくるのは、やはり障碍者自立支援法問題である。
今回は、政権交代の熱気の中で、障碍者制度改革が、政策決定プロセスと政策内容の両面において根本的に転換されることによって驀進していった経過と、なぜそのような革命的転換が可能となったのかについての考察を述べる。
４．政権交代と障碍者制度改革の体制づくり
（１）鳩山内閣発足
２００９年８月３０日に行なわれた第４５回衆議院議員総選挙では、自民・公明の与党が大幅に議席を減らして過半数を割り込み、野党第一党であった民主党が単独で過半数の議席を確保し、政権交代が実現した。
民主党は、政権公約としての『マニュフェスト』において、「国民の生活が第一」「コンクリートから人間へ」のスローガンを掲げ、「国民を苦しめている古い仕組みを終わらせ、すべての人が生きがいと働きがいを持てる国を、あなたと民主党でつくり上げようではありませんか」と訴えた。
その中で、障碍者政策に関しても、５５の政策各論の２６番目に、「障害者自立支援法を廃止して、障がい者福祉制度を抜本的に見直す」という項目が立てられ、「障がい者等が当たり前に地域で暮らし、地域の一員としてともに生活できる社会をつくる」ことが政策目的とされた。
具体策としては、
@「障害者自立支援法」は廃止し、「制度の谷間」がなく、サービスの利用者負担を応能負担とする障がい者総合福祉法（仮称）を制定する。
Aわが国の障がい者施策を総合的かつ集中的に改革し、「国連障害者権利条約」の批准に必要な国内法の整備を行うために、内閣に「障がい者制度改革推進本部」を設置する。ことが明記された。
民主党は、参議院では単独過半数を占めていないため、同年９月９日に、社会民主党、国民新党と三党連立合意を取り交わし、鳩山連立政権が成立することとなった。この連立合意においても、「障害者自立支援法は廃止し、制度の谷間がなく、利用者の応能負担を基本とする総合的な制度をつくる」ことが盛り込まれ、政権交代による障碍者政策の転換が始まることとなったのである。
（２）推進本部と推進会議の設置
０９年１２月８日に、「障がい者制度改革推進本部」（以下、推進本部と略記）が内閣に設置されることが閣議決定された。
推進本部は「障害者権利条約の締結に必要な国内法の整備を始めとする障害者に係る制度の集中的な改革を行い、関係行政機関相互間の緊密な連携を確保しつつ、障害者施策の総合的かつ効果的な推進を図る」ことを目的とし、鳩山由紀夫内閣総理大臣を本部長に、福島みずほ内閣府特命担当大臣と平野博文内閣官房長官を副本部長とし、全国務大臣によって組織された。
１２月１５日の閣議後に開かれた推進本部の第一回会議では、障碍者制度改革の推進体制が議題となり、推進本部の下で、障碍者施策の推進に関する事項について意見を求めるため、障碍者、学識経験者等からなる推進会議が開催されることとなり、この推進会議が実質的な議論の場となることとなった。
そして、推進本部の第二回会議が、２０１０年６月２９日に、障碍者制度改革の推進のための基本的な方向について、推進会議から提出された第一次意見を閣議決定するために開かれるまで行なわれていないことからしても、推進本部は閣議に順ずる形式的決定機関であって、推進会議こそが障碍者制度改革のエンジンであることは明らかである。
（３）なぜ障碍者制度改革だけが初心を貫けたのか
第二次菅改造内閣が発足した現時点（２０１１年１月）から振り返ると、この推進会議の発足は、ほとんど奇跡的であったと言える。外交、防衛、財政、産業政策などの分野では、マニュフェスト無視、公約違反、政権交代は何だったのかという、逆行とも、裏切りとも言えるような政策が次々と平然と出されてきている。そのような中で、幾多の危機、官僚の巻き返しに曝されながらも、障碍者制度改革が、初心を貫いてここまで来れたのは、この推進本部と推進会議の発足時点で、堅牢な城郭とも言える推進会議の構成と目標・権限を、ほぼ理想的な形で構築・確率できたことが決定的であった。
であればこそなお、他の分野でうまくいかなかったことが、なぜ障碍者制度改革に関してだけ実現していったのかが、問題となる。
政権交代実現から、この推進会議発足にいたる間に、政権内部において、どのような議論や動きがあったのかについては、筆者の及び知るところではない。障碍当事者側からは、自立支援法廃止、新法制定へ向けて継続的に働きかけが行われたことは、各団体の活動報告から知ることができる。
それらの個別・具体的な動きに関しては、ジャーナリストや研究者による関係者への綿密な取材等で明らかにされ得ると思うが、私はここでは、仮説を提示することしかできない。これまでの経過などから推測する私なりの考察の結果ではあるが、本当のところはどうだったかについては他の方々による検証に委ねるしかない。
私としては、以下の複数の要因が複合的に重なり、相互によい方向で作用し合いながら推進会議が構築されていったことが、障碍者制度改革が政権交代によって革命的に推進され得た原因であると考えている。
@当事者中心のＮＧＯによる政策作りの経験の蓄積： 「私たち抜きで私たちのことを決めるな！(nothing about us without us)」をスローガンとして、１９８０年代以降の障碍者当事者運動は展開されてきて、障碍者政策については当事者こそが最も熟知している専門家であるという自負と、現実には当事者抜きで、いわゆる「専門家」と称される人々によって隔離、排除、差別、保護がなされてきた苦難の歴史から、ＤＰＩ（障碍者インターナショナル）やＪＩＬ（全国自立生活センター協議会）などのＮＧＯが組織され、ここ２０年余の間、継続して「障碍者政策研究集会」などの運動を展開し、その議論を通じて、そして何よりも当事者自身の生命と尊厳をかけた経験的要望から、政策を練り上げてきた蓄積が厚く強固に形成されてきていることである。
A政治家・官僚と当事者との政策研究の共同作業の蓄積： 前記@の当事者主体の政策研究は、その基本スタンスを共有する学者などとの共同作業にもなっていった。その学者（石毛えい子氏など）が民主党などの議員となり、議員会館で継続的に障碍者政策の勉強会を行なうようになり、そこには他の議員や、若手の官僚なども加わって、将来の障碍者政策を議論し合う場となっていった。おそらく、ここに結集した人たちが、これまでの人脈と信頼関係を基盤として、政権交代後の短期間に推進会議の基本構想と骨格をまとめあげ、民主党執行部および内閣首脳に認めさせていったのだろうと推測される。
B新自由主義的政策への当事者の一致した抵抗： ２００６年から実施された障碍者自立支援法は、膨張する福祉サービスへの財政的歯止めとして、従来の応能負担原則を捨てて、いわゆる「応益」負担の考え方を初めて導入して、制度が作られた。重度の障害を持つ者ほど、介護などに、より多くの福祉サービスが必要であり、それを受けた「利益」として対価の負担が求められることとなった。これは、福祉サービスも市場で売買される商品として捉える新自由主義政策の現れと言える。この自立支援法に対しては、それまでなかなか足並みがそろわなかった各障碍者当事者団体が一斉に反発し、その廃止を求めて共同行動を取ることとなった。明確で統一された目標へ向けて当事者団体が結束したのである。この結束の中心的場となったのが、日本障碍フォーラム（ＪＤＦ）であり、国連の障碍者権利条約制定へ向けて緩やかな連合体として国内の代表的な障碍者団体を網羅的に組織したものである。このＪＤＦが自立支援法廃止運動においても共同行動の枠組みとなったのである。当事者団体が、それぞれの従来の政党支持などの違いを超えて統一的な要求と行動をすることは、政治的に極めて強烈な力となる。
C国際条約で明確に示された目標： 日本国内で自立支援法が施行された２００６年に、ニューヨークの国連総会では、障碍者権利条約が締結された。この条約の内容を作り上げていったのは、各国の障碍当事者のＮＧＯであり、彼らが各国政府代表に参画したり、あるいはそこに協力に働きかけていったりしたのである。前記@のＮＧＯの動きが国際条約制定の場で重要な役割を果たしたのであり、前記BのＪＤＦからは日本政府代表団に顧問として弁護士の東俊裕氏を送り込むことに成功した。東氏はのちに障碍者制度改革推進室長・内閣府参与として、推進会議をリードすることとなる。東氏を支援するために日本から多くの障碍当事者がニューヨークに行き、世界各国のＮＧＯと連携しながら、条約の内容を実質的につめていった。日本の文部科学省などは、障碍者分離教育制度を守るために強く抵抗したが、これまでは通用してきた官僚のそのような動きは封じ込められ、障碍者の人権を保障し、差別を禁止し、社会の中で共に生きることを目標として示し、その実行を各国に法的拘束力をもって求める画期的な内容を持つ条約が制定されたのである。この条約批准のための国内法整備が、政権交代後の障碍者制度改革の明確な目標となったのだ。
また、この条約制定過程において、前期Aのような障碍当事者、特にその運動のリーダーたちと、文科省を除く日本政府代表団の官僚（外務省、法務省、厚労省など）との共同作業の中で信頼関係が構築されていったのも、その後の動きに好影響を与えたようだ。
D「政治主導」の政権公約： 立法府である国会における政権交代は０９年総選挙によって実現した。しかし、行政国家となっている現代社会においては、実質的に政策を形成してきたのは行政府の官僚であり、その官僚は議会の構成が変わってもそのままである。政権交代の実を上げるためには、政策転換に官僚たちを従わせる必要がある。しかし、従来の制度・政策を作ってきたのは自分たちであるという自負を持つ官僚たちからすれば、政策転換は自分たちのやってきたことが否定されることとなり、受け容れがたく、官僚たちは政策転換に抵抗する。その抵抗を抑えきれるかどうか、あるいは官僚に依存しないで政策を練り上げていけるかどうかが、政策転換、そして政権交代の命運を決することとなる。
鳩山連立内閣は、民主党のマニュフェストで示した「官僚丸投げの政治から、政権党が責任を持つ政治家主導の政治へ」との原則に基づき、「政務三役を中心に政治主導で政策を立案、調整、決定する」とした。この公約に基づいて原則的に仕組みを作っていったのが障碍者制度改革の政治家による推進本部と、官僚を排除した推進会議であった。他の政策分野においても、このような仕組みを作っていくことができたならば、鳩山内閣も、政権交代そのものも、その後の状況とは全く違ったものになっていたであろう。
E米国モデルへの親和性： 日本の障碍者運動は、米国の自立生活運動を取り入れて１９８０年代以降発展してきた。理念的には北欧のノーマライゼーションなど社会民主主義的な思想も目標として受け容れてきたが、実際的な運動構築、組織化、具体的なプログラムなど、使う用語（ピアカウンセリング、エンパワーメント、など）も含めて米国直輸入の「自立生活（ＩＬ）」の考え方、手法を模倣してやってきたと言える。１９９０年代以降、このＩＬ運動は全国に燎原の火のように広がり、各地に自立生活センターが組織され、障碍者運動の拠点となってきた。
ソ連や東欧の社会主義国家が崩壊して、日本の社会主義・革新陣営は深刻な打撃を受け、総評も社会党も解散せざるを得なくなったが、障碍者運動はほとんど影響を受けず、それどころか様々な社会運動が停滞していった時期に、次々と若い力を吸収しながら元気よく活動を展開していった。
特に、１９９０年に、ＡＤＡ（障碍を持つアメリカ人法）という差別禁止法が米連邦議会で制定されてからは、ＪＤＡ（日本の障碍者差別禁止法）を作ろうという運動が、ＩＬ運動と共に展開され、日本の障碍者制度改革の具体的な目標となってきた。
普天間基地撤去問題などの安保・外交、金融自由化や郵政改革、ＴＰＰなどの貿易自由化など、いずれも米国からの外圧によって日本の政策が強く影響を受け、鳩山→菅内閣が迷走してきた中で、障碍者問題は、このこと自体が小さい問題として米国から無視・放免されているのかもしれないが、元々、米国モデルを取り入れてきた経過からして、米国の政策との親和性があったために、外圧を受けずに済んでいるというのも、隠れた要因として意外と大きいかもしれない。ただ、このことが今後どのように影響してくるか、特に能力主義的、自由主義的米国モデルが、日本の障碍者運動や政策のモデルとしてふさわしいのかは、外圧の有無に関わらず、内容自体の問題として、障碍者運動自体が自ら吟味していかねばならない課題である。
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