障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第５回 推進会議での基本的論点の議論が進む
（『進歩と改革』２０１１年４月号）
◆これまで、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その構成員、および与えられた権限と目標の特徴を詳述してきた。そして前回、政権交代の熱気の中で、障碍者制度改革が、政策決定プロセスと政策内容の両面において根本的に転換すべく驀進していった経過と、なぜそのような革命的転換が可能となったのかを考察した。
今回からは、推進会議での議論の内容を、ほぼ時系列に沿って述べる。まず今回は、基本的な論点について議論した第一回から第七回の推進会議の様子を、特に障碍者自立支援法廃止後の新制度・総合福祉法のあり方を討議した第三階に焦点を当てつつ報告する。
５．推進会議の論議と閣議決定
（１）推進会議の進め方
@異例の頻度と長時間の論議
推進会議は、２０１０年６月までに基本的な論点について「第一次意見」をまとめ上げようと、月２、３回という異例の頻度で開催された。しかも、毎回４時間以上をかけて議論を深めた。
このこと自体が、推進会議の革命性を如実に示している。従来の政府審議会などは、事務局である官僚の作成した原案を形式的な質疑を経て承認するだけの機関となっており、そのためには大して時間は要らない。年に２，３度、各回２時間もやれば十分であった。
しかし、推進会議は、実質的にこの場での議論で製作を練り上げていくのである。半年間で、従来の障碍者政策を根本から転換する制度改革の骨格を固め、第一次意見へとまとめ上げる超スピードのスケジュールを組んで邁進していった。障碍者自立支援法に代表される旧制度を一刻も早く廃止して、新たな制度をすぐにでも手にしたいという障碍当事者の渇望と情熱とが、この無謀とも言える作業日程を可能にしたのだ。
まるで大学のゼミナールのように、毎回のテーマが設定され、推進会議の構成員たちは、自らの所属する団体や関係者の支援を受けつつ、毎回レポートを作成して会議に提出し、それを元に議論をたたかわせた。構成員たちも、この歴史的な偉業を成し遂げるために、ここに専念していった。片手までできることではない。
以下に見るように、そのテーマは広範囲に及び、障碍者をめぐる総合的で包括的な政策を扱っている。各省庁の官僚の担当者では太刀打ちできないのである。パラダイム転換を成そうとする時には、古い枠組みの中の専門家は役に立たないどころか、邪魔者でさえある。
A情報保障と情報公開
推進会議の進め方の特筆すべきもう一つの特徴は、その情報保障と情報公開の画期的取り組みにある。多種多彩な障碍当事者の代表が会議メンバーの半数以上を占めていることから、「見えない」「聴こえない」「わかりにくい」などの情報のバリアを取り除き、すべての構成員に情報を保障することが、対等な立場で論議をする前提となる。
本連載の第一回（２０１０年１２月号）で、「点字や音声、あるいはデジタルデータでの資料提供。わかりやすい表現と表記、整理されたわかりやすい資料。手話通訳、要約筆記、指点字通訳などのコミュニケーション支援者の配置。段差のない会場や車椅子トイレの設備。多様な障碍を持つ者が共に活動するということがどういうことなのかを、この推進会議そのものが学び、体験し、実感する場となったのだ。どのような条件整備が必要か、どのようなことに配慮しなければならないのか。画一的にやったのでは、誰かを排除してしまうことになるのである。」と述べた。
そして、この多様な方法・メディアによる情報提供・保障は、単に推進会議の構成員に対してだけ成されたのではない。推進会議の様子は、CS障碍者放送統一機構の「目で聴くテレビ」で生中継されると共に、「オンデマンド（要求に応じて見る・聞くことの出来る方式）」でインターネット中継も行われている。国が開催する会議・審議会で、手話通訳や字幕が付いたテレビ放送による生中継が行われるのは、歴史上初めてのことである。また、推進会議の配付資料や議事録は、ＰＤＦ形式の画像ファイルで、すべてインターネット上で公開されている。すべての漢字にルビをふり、わかりやすい表現で解説したものもある。
密室で国民の知らない内に重要政策が決められていく従来のやり方の対極を成すのが推進会議の進め方だ。完全ガラス張りなのである。推進会議の構成員たちが、頑強な抵抗を示す官僚たちに立ち向かって踏ん張れるのは、その背後に全国の幾多の障碍当事者が熱い思いを持って存在し、注視・傾聴し、応援しているからである。
「私たち抜きで私たちのことを決めるな！(nothing about us without us!)」は、ここでも貫徹され、大きな広がりも見せているのである。これこそ代表民主主義の本来の、そして理想的な形であり、推進会議ではそれを具現化させたのだ。
ただ、技術的な面で言うと、私を含む視覚障碍のある者にとって、ＰＤＦ形式の画像データは、そのままでは読むことができず、文字データに変換せねばならず、これがなかなか困難なのだ。情報公開の即時性からはＰＤＦは写真を公開するのと同じで簡便ではあろうが、視覚障碍者への情報保障の点では不十分であり、やはり文字データでの提供を求めたい。これについては、タイムラグは生じてしまっているが、随時議事録などは文字データ化されてｈｐ上で公開されるようになってきている。
（２）基本的な論点の論議（第１回〜第７回）
@第１回推進会議： 会議の進め方と論点表
2010年1月１２日、いよいよ推進会議の議論が始まった。会議の冒頭、福島みずほ内閣府特命担当大臣（役職は当事、以下同じ）が「歴史的一歩！私たち抜きに私たちのことを決めないでを実現していきたい！推進会議には審議会と同等以上の発言権がある」と挨拶。次いで、山井和則厚生労働省政務官が「政権交代が起こったのは、実は一つの大きな対象のポイントが、障碍者自立支援法にあったのではないかと思います。…二度とこのようなことになってはならないという反省のもとに新しい制度を皆さんと共につくっていきたい」と発言した。
そして、推進会議の事務局長に当たる東俊裕推進室長（車いすの弁護士、障碍者運動のリーダーの一人）が「制度改革推進会議の進め方（大枠の議論のための論点表）たたき台」を提案し、今後、ここで示された論点に従って議論が進められることとなった。この論点表の内容は１００項目以上にも上り、ＪＤＦ（日本障碍フォーラム）などの今までの論議が参考とされている。この論点表による問題設定自体で、既に制度改革の基本的な方向性は十分に示されており、あとはその内容をいかに充実させていくか、どう具体化するかが論議の中心となっていくのである。
A第２回推進会議： 障碍者基本法
2010年２月２日、障碍者基本法をめぐって４時間に渡って活発な論議が行なわれた。
第一回で示された論点で、既に「障碍者基本法の性格」として「施策の客体から権利の主体へ」の転換が示されており、それを受けて「障碍者基本法を抜本的に改正し、障碍者が権利の主体であることを明らかにする権利法にしていくことが重要」であり「我が国での障碍者権利条約実施の礎となる基本法と位置づける」べきとの意見が多くの委員から出された。
そして現行法の条文と権利条約とを対比させながら、総則的人権規定のみならず、自立と自己決定、社会参加とインクルージョン、多様性及び差異の尊重、アクセシビリティ、住居を得る権利、所得を得る権利、ケアを利用する権利、地域で生活を営む権利、などを基本法で明記すべきとの意見も多かった。
また、障碍の定義に関しては、障碍を機能障碍として捉える「医学モデル」ではなく、社会的環境との相互作用によって捉える「社会モデル」へと転換すべきとし、障碍の範囲に、発達障碍、高次脳機能障碍、難病等の、いわゆる「制度の谷間」と言われてきた障碍が適切に含まれなければならないとの主張が大勢を占めた。
差別の定義に関しては、差別の３類型（直接差別、間接差別、合理的配慮の否定・欠如）を踏まえ、更に、特定の生活様式を強いられること、施設に閉じこめられることも、差別との関連で位置づけることや、障碍者の家族や介助者等への差別も含めて捉えることが必要との論議もされた。
障碍者に関する基本的施策に関しては、保障されるべき基本的な権利を踏まえた上で、必要な施策について論じていくべきとし、意識の向上、当事者参加、リハビリテーションの保障、地域サービス、政治参加及び司法参加、虐待防止などを盛り込むべきとされ、教育については、権利条約のインクルーシブ教育に沿った改正をすべきであり、また、現行法の障碍の予防に関する条項は修正・削除すべきであるとの意見が多く出された。
これらの権利保障の実効性を確保するためのモニタリングのしくみとして、一定の独立性と権限をもった監視機関、救済機関が必要であることも話し合われた。
B第３回推進会議： 総合福祉法
2010年２月１５日、総合福祉法をめぐって、福島担当大臣も出席する中で議論された。これは障碍者自立支援法廃止後の新たな福祉サービスのあり方を論議するもので、第二回の基本法の議論が理念を中心としていたのに対して個別・具体的な状況から多様な意見が出され、この推進会議の特徴が如実に現れ、感動的ですらあった。議事録がｈｐに掲載されているので、ご一読を勧めたい(http://www8.cao.go.jp/shougai/suishin/kaikaku/s_kaigi/k_3/gijiroku.html)。
会議は議長代理の藤井克徳氏（日本障碍者協議会）の司会で進められた。第一回で示された論点表への各委員からの意見が事前にメールで事務局に集約され、それを整理して東室長がテーマごとに説明し、議論が行われていく。
会議の一週間ほど前までに意見のメールでの提出が求められ、しかもそれはすべてルビ付きとされた。これは前述の情報保障のためであり、知的障碍の土本秋夫氏（ピープルファースト）がかなで読めるように、また藤井氏や門川紳一郎氏（全国盲ろう者協会、竹下義樹氏（日本盲人会連合）の点字使用者に当日点字資料を渡すための点訳作業のためでもあった。会議の進め方においても、土本氏や門川氏などに常に配慮し、ゆっくりとした、わかりやすい表現での発言が求められ、弁護士や学者など、どんどん話す委員に押されて発言できないままにならないよう、他の委員には待ってもらっても発言を保障していった。
論議は、地域社会で生活する権利、自立の定義、適用範囲、法定サービスメニュー、支給決定のプロセス、地域移行、利用者負担、医療支援、その他と多岐にわたり、１５分休憩を挿んで７０分３コマ、計４時間で行われた。
ここでは二つの論点についての特徴的な議論の紹介のみに留めたい。
まず、自立の概念について。障碍者の生活を支えるための法律が、まさに「自立支援法」と名乗りながら、実際には自立を阻害する内容になっていることから、この制度改革が始まり、政権交代にもつながったわけで、「自立」とはどういうことなのかを明確に規定する必要がある。
この「自立」だけでなく、後に触れる「インクルーシブ教育」にしても、「合理的配慮」にしても、「概念の争奪戦」の様相を呈している。障碍者権利条約で示されたこれらの概念を、日本社会に導入すること自体が、従来の考え方や政策の根本的転換を迫る起爆力を持っているが、それに抵抗して旧制度を維持したい勢力（官僚や財界など）は、これらの言葉は使わざるを得ないので用いるが、この協力爆弾から雷管を抜くように、本来の意味から外れた、旧制度を温存し得る解釈を可能とする定義へと換骨奪胎してしまおうとするのである。官僚らの言語を愚弄しごまかす能力は、自衛隊を「戦力」ではないとしたり、「個人情報保護」の美名でメディア規制をしたりと、障碍者関連に留まらない。
推進会議では、「自立とは、支援を前提とした自己決定である」ということでほぼ意見が一致している。
尾上浩二氏（ＤＰＩ＝障碍者インターナショナル日本会議）は「障碍者運動の中では例えば、人の助けを借りて15分で服を着、外出し、社会参加できる障碍者は、自分で服を着て２時間かかるために家にいるほかはない障碍者よりも自立をしているという非常に古典ともいえる定義があります」と言い、「人の手を借りないことが自立だ、自分で何かができることが自立だみたいな形に日本ではとらえられがちなんです」と指摘している。
今年２０１１年１月１８日に、新潟県教育委員会と新潟県教職員組合連合会とで障碍者の教員採用に関して交渉が行われ、私も現場で働いている障碍のある教員として参加した。その際、組合側が問題とし削除を要求したのが、教員採用試験募集要項の中の障碍者特別選考の応募条件にある「自力で通勤、職務遂行が可能な者」という規定であった。県教委は、まさに自立を、他の支援なしに自力でできることと捉えていたのである。私たちは、できないことがある＝支援を必要とするのが障碍者であり、この規定は差別であると主張し、件教委側も問題をようやく認識して、この規定の削除と共に、必要な支援と条件整備について検討すると回答した。
推進会議の議論では、自立＝自己決定としただけでは、今度は自己決定＝自己責任とされて、それこそ自立支援法のように支援は受益者負担となってしまうとか、長い間施設に隔離されてきた障碍者や、病院に社会的入院をさせられてきた精神障碍者、親の管理下に置かれてきた知的障碍者などに、自己決定・自律としての自立と言っても、体験が乏しくイメージすらわかないといった意見が出された。盲ろう者の門川氏からは、第１に自己決定の前提として必要なのは、十分な選択肢が存在すること、次にこの選択肢に関する十分な情報提供やわかりやすい説明がなければならないこと、第３に、判断能力が不十分な場合だけではなく、判断するだけの社会的体験を欠く場合、偏見・抑圧の中で心理的な抑圧を受けている場合の自己決定支援が重要であるとの意見が提出され、全体で問題の共有がなされた。
第二の論点は、「施設から地域への移行」の問題である。障碍者の自立生活運動は、まさに施設や病院、あるいは親元にずっといるのでなく、地域で自立した生活を営む権利と、それを支援するしくみの構築をめざして展開されてきた。教育においても養護学校から地域の学校へ、精神障碍者も病院隔離から地域生活へ。これが権利条約でも「地域で生きる権利」や「インクルーシブ教育」などとして明記されている。
ところが、日本では施設中心主義というか、施設志向が根強い。特別養護老人ホームなどの施設の増設、高等養護学校の新設などを求める要望は強く、地方議会への陳情・請願も多い。「待機者が何千人」という数字が示され、施設増設の圧力にもなっている。
これについて、北野誠一氏（おおさか地域生活支援ネットワーク）は、施設から地域への移行が日本で進まない理由として、「ウェイティングリスト、待機者がいっぱい入所施設や病院にいらっしゃるというのが一番大きな根拠」であると指摘し、「どなたが待っているのかというと、それはほとんどが家族なんです。家族が施設や病院を希望されている。しかも家族の方全員に真剣に話を聞けば、別に本当は施設を希望していなくて、地域で当たり前に暮らせる仕組みと医療と福祉のサービスがあれば地域で暮らしてほしいというのが御家族の本音です」と述べ、「アメリカでは施設から地域に移行することを希望される方のウェイティングリスト」があるだけで、「施設に入りたい方のウェィティングリストなどという概念はこの国（日本）の独特の概念である」と断じた。
この日の第三階推進会議では、雇用の問題も議論する予定であったが、総合福祉法に関して多くの意見が出され、雇用は次回に先送りされた。そして、当初の構想では、基本的な論点を２０１０年夏までに終えて、個別の問題については秋以降に各部会を設置して集中的に議論する予定であったが、この日のテーマである総合福祉法に関しては前倒しにして総合福祉部会を設置することとなった。
C第４回推進会議： 雇用、差別禁止法、虐待防止法
2010年３月１日、雇用、差別禁止法、虐待防止法をめぐっての議論が行われた。
会議の冒頭で、盲ろう者の門川委員が、長時間指点字での通訳に集中していなければならないことが過重な負担であり、サポート役として同じく盲ろう者の福島智氏（東京大学）がオブザーバーになることが了承された。また、知的障碍の土本委員への情報保障として、難しい言葉が出た際に、サッカーのようにイエローカードが提示されることも了承された（３回で退場ということはない）。
雇用に関しては、障碍者雇用施策の適用範囲拡大、障碍種別間の格差解消、社会的事業所の法制化などについて、ほぼ合意が成された。この問題は、私自身にとって教育と並ぶ当事者として長年取り組んできた主要課題であるので、合理的配慮との関係で、別に詳述することにする。
差別禁止法に関しては、権利条約で示された差別の三類型を総則に位置づけることに異論はないが、刑罰規定をどうするか、社会的入院の取り扱い、女性障碍者や欠格条項の問題については、今後の課題となった。
虐待防止法に関しては、精神病院を含む医療現場での虐待や、知的障碍のある女性のように複合的背景のある人への支援のあり方などが議論された。
D第５回推進会議： 教育、障碍の表記、政治参加
2010年３月１９日、障がい者制度改革推進本部長の鳩山由紀夫首相が初めて推進会議に出席して、教育、障碍の表記、政治参加について議論された。
鳩山本部長・首相は「当事者の意見が施策に反映させられる政治を作り上げていきたい。権利条約を堂々と批准できるよう国内法の整備も大事」と挨拶した。
教育に関しては、障碍者権利条約の国連での制定過程から、日本の文部科学省が従来の原則分離の特殊→特別支援教育を堅持すべく暗躍してきた経過があり、推進会議の議論においては、原則分離から原則統合へと製作転換できるかどうかが、制度改革の試金石ともなってきている。それゆえ、第五回会議の多くの時間を教育に当てて議論を深めた。
この問題も、高校現場で働く障碍者である私にとっては、雇用と並ぶ最重要課題であり、文科省の猛烈で露骨な反撃を含めて、後に詳述することにしたい。ただ、この日の議論において、障碍の有無で就学手続きが異なるなど現行制度に問題があることや、普通教育・特別支援教育を選択する権利を保障すべきであることなどがほぼ合意されたことは大きな改革への一歩となった。
障碍の標記については、障害、障碍、障がい、チャレンジドなど、様々な表記が混在しているが、どのようにすべきかとの議論は深まらず、他に優先して議論すべき課題が山積する中では、さほど重要な論点とは言えないというのが大勢であった。
ちなみに、私が使用している障碍の「碍」を常用漢字表に入れようという動きは、推進会議で障碍表記の問題が議論されていた昨年２０１０年３月頃には国語審議会の試案の中にこの「碍」が盛り込まれるなど、かなり現実味を帯びてきていたが、結局１１月の最終決定では新常用漢字には選定されず、今後の継続課題とされた。
政治参加に関しては、情報保障や合理的配慮が主な論点となったが、選挙権・被選挙権が制限される成年後見制度の見直しが必要との重要な指摘があった。
会議の最後に、事務局である推進室から、関係省庁や団体からのヒアリングを今後毎月第三月曜に行う予定が伝えられると、委員の間でどよめきが起きた。
E第６回推進会議： 司法手続き、障碍児、医療
2010年３月３０日、司法手続き、障碍児、医療について、福島みずほ大臣も最後まで出席する中で議論が行われた。
司法手続きに関しては、まず現状の刑事訴訟法上のプロセスにおいて、警察・検察・裁判所、刑務所、そして弁護士も含めて障碍者に対する無理解が問題であること、受刑者の二割近くが知的障碍のある人であることなどが確認され、司法関係者への研修が必須であり、あらゆる障碍に応じた情報保障が必要であるとの意見が出された。
障碍児に関しては、教育以外の問題として、乳幼児の通園施設の問題、リハビリテーションの問題などが議論され、医療については、特に精神科医療の問題点（社会的入院、虐待、保護者への責任転嫁など）が多く指摘された。
F第７回推進会議： 所得保障、交通・建物アクセス、情報アクセス、予算確保
2010年４月12日、所得保障、交通・建物アクセス、情報アクセス、予算確保について議論され、これで東室長から提示された１００余の論点に関する議論は一応一巡した形となった。
所得保障に関しては、現行の障碍基礎年金額が生活保護水準を大幅に下回っていて、この収入だけでは地域での自立生活は不可能であり、当面の対策として年金額の大幅アップを図ると共に、障碍者だけでなく社会全体の所得保障のあり方を検討すべきとの意見が出された。
交通アクセスでは、地方の交通機関のバリアフリー化の遅れの問題が、情報アクセスに関しては、視覚、聴覚に障碍のある人への情報保障について議論が行われた。
障碍者施策の予算確保に関しては、日本の障碍者関係費の対ＧＤＰ比が、ＯＥＣＤ諸国の中でも低水準にあり、大きく引き上げるべきであるという意見が出た一方、各国の税制や福祉制度が異なるので、単純な数字だけの比較には慎重であるべきとの意見も出された。
推進会議は、次回から関係団体や各省庁からのヒアリングを開始し、また推進会議の下に、個別問題を集中的に討議する部会の最初のものとして総合福祉部会が設置されることとなり、新たな段階に踏み込んでいくことになる。
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