障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第７回 文部官僚などの巻き返しが始まる
（『進歩と改革』２０１１年７月号）
◆これまで、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その特徴を詳述し、その議論の内容を報告してきた。関係団体からのヒアリングを行った第８回推進会議では、ここまで順調に進んできた推進会議の論議に対して、多くの要望や批判が出てきた。
今回は、各府省からのヒアリングを行った第９回から第１１回の推進会議の内の法務省、文科省等について述べる。鳩山内閣が普天間基地問題で迷走し政権崩壊へと向かった２０１０年４月末から５月にかけての時期であり、官僚・旧勢力の抵抗と反撃が表面化してきた。
５．推進会議の論議と閣議決定（つづき）
（４）府省からのヒアリング（第９回〜第１１回）
推進会議は、２０１０年１月以降、毎月二回以上のハイペースで会議を開き、「障碍者制度改革の推進のための基本的な方向」を第一次意見として６月中に取りまとめるべく、精力的かつ集中的に議論を重ねてきた。その基本方向を示す前に、従来の行政を担当してきた中央官庁・８府省から、制度改革にどう取り組もうとしているのかを聴取するヒアリングを三回に渡って行なった。２０１０年４月２６日の第９回推進会議では、法務省、文科省、総務省から、５月１０日の第１０回では厚労省、総務省、国交省、内閣府から、そして５月１７日の第１１回では外務省、内閣府からであった。
「政策決定の主体が、そのための意見を関係者から聴き取るヒアリングは、従来であれば、各省庁の完了が聴く主体で、障碍当事者などの国民は、お上に対して陳情、請願し、意見を聴いていただく客体であった。ところが、このたびの障碍者制度改革においては、障碍当事者等が構成する推進会議が主体となって、関係省庁の完了から意見を聴くが、政策を決定するのは完了ではなく障碍当事者であるという構造が堅持され、実行されたのである」と私は本連載第３回で述べ、政権交代・製作転換の象徴的な場として、このヒアリングを位置づけた。
しかしながら、というか、それだからこそ、旧来の製作を作り実行してきたのは自分たちであり、それは間違っていなかったとの自負を持つ官僚たちの抵抗は強くなる。
この攻防は、推進会議と各府省との間で成されている形にはなっているが、議論の内容を吟味していくと、実質的には各府省内の政務三役と官僚との間での権力闘争とも言うべきことになっていることがわかる。政権交代・政策転換の理念と制度改革の情熱を持つ政治家が、大臣・副大臣・政務官として役所に入り、官僚をその気にさせ、協力させている所と、ポストには就いたが官僚に取り込まれたり、非協力のままとなっている所とでは、全く違うのである。まさに政権交代マニュフェストの「政治主導」の真価が問われることになる。
福島みずほ内閣府担当大臣（役職は当時、以下同じ）が第１１回推進会議で「私たちが力を合わせて現実を変えていくときが本当に来ていると思います。…それを政治の意思として、国家の意思として、政治の意思として、そういう方向をきちんとやるという決意を今日はしっかり申し上げて、皆さんたちと頑張ろうと申し上げたいと思います」と挨拶で「政治の意思」を繰り返し強調しているのも、官僚の抵抗を意識してのことであろう。
以下、各府省のヒアリングの様子である。
@法務省（第９回）
全ヒアリングの最初が法務省であった。まず法務大臣政務官・中村哲治氏が、司法手続における障碍者に対する配慮等について説明した。のっけから「民事訴訟手続においては、障碍者の方が当事者や証人となった場合の配慮が規定されており、実際の裁判実務においても、これらの法の趣旨を踏まえて、適切に運用されているものと考えております」、「刑事訴訟手続においても、障碍者の方が被告人や証人となった場合の配慮がなされており、実際の裁判実務においても、これらの趣旨を踏まえて、適切に運用されているほか、各実務担当者において、捜査、公判を通じて、障碍の状況や程度などに応じた適切な配慮がなされているものと考えております」、「以上、御説明したとおり、司法手続においては、障碍者の方に対する法令上及び運用上のさまざまな配慮がなされており、これによって障碍者の方がそうでない方と同様に司法手続を利用することが確保されているものと考えております」と、政治家であるはずの政務官が、まさに教科書通りの「官僚答弁」を読み上げて、これからの多難な道のりを奇しくも示すこととなった。
総じてうまくいっている、現状で問題はない、法・制度の改正の必要もないというのが法務省の障碍者制度改革に対する意見なのかと議長から問い直され、中村政務官は「皆様から指摘を受けて、初めて改善等をしなくてはならないと気づくこともあろうかと思います。…（現行制度では）足りないという立法事実の提示をまずしていただきたいというのが、逆に私どもからの要望でございます」と応じた。
この答弁に対しては各委員から「立法事実に関しては山ほどある」「既に以前からいろんな各方面で問題点は指摘されている」「立法事実の存否に関して、法務省が承知していないという答えに関して、驚きを禁じ得ない」などと憤りの声が上がった。
そして各委員から「障碍を持つ当事者が手話通訳を依頼した場合、それにかかる通訳費用は自己負担を強いられている」「現に手話通訳を依頼しても、通訳がつかなかった事例がたくさんある」「視覚障碍者の方が家宅捜索を受けて、普通押収物のリストというものを渡すわけですけれども、カーボン紙を渡されたという事件があった」「裁判では、弁護士だけでなく、わかりやすい説明をしてくれる支援者が必要…知的の障碍と言われている人には全然配慮がされていない」「障碍のある子どもに対する性的被害に対しては、具体的な捜査段階及び公判段階での支援が必要ではないか」「精神障害者で完全責任能力があるという場合は刑務所に行くわけですから、薬が必要…その薬も非常に貧弱なものです」など、多くの指摘があり、問題点が明らかとなった。役所が描く無謬の自画像は、事実によってもろくも崩れていった。
A文部科学省（第９回）
次いで文部科学省からのヒアリングが行われた。他府省が副大臣あるいは大臣政務官が説明し、それを官僚（担当の課長など）が補足するという形で行なったのに対して、文科省だけは、それに加えて、全国特別支援学校長会、全国連合小学校長会、全国特別支援学級設置学校長協会、全国特別支援教育推進連盟の意見陳述を追加した。
これは文科省官僚の危機感の現れと言ってよいだろう。ここまでの推進会議の議論では、障碍者権利条約批准へ向けて、当事者の自己決定の権利の保障、障碍のある者とない者とが分けられることなく共に生きるインクルーシブ（包摂）社会の実現、障碍のある者に対して合理的配慮をしないことが差別であるという新しい差別概念の導入などを、日本国内においても実現すべく、従来の政策転換を強く求めてきた。文科省がこれまで行なってきた障碍児教育は、まさに今転換が求められている当事者無私、分離・差別の特殊（特別支援）教育を根幹とするものであった。
この特別支援教育体制を死守すべく文科省官僚がここで巻き返しを図ってきたのである。官僚のみの答弁では改革の流れに歯止めをかけることはできないと判断し、教育関係者、保護者などにも特別支援教育体制の存置を強く求める意見があることをアピールすべく、文科省傘下の応援団とも言えるこの４団体の代表による陳述を、この府省ヒアリングに突っ込んできたのである。
さすがに、これではあまりに露骨すぎるので、推進会議事務局側から要請し、従来の分離教育からの転換を求めてきた「障碍児を普通学校へ・全国連絡会」の代表と、差別に苦しめられてきた障碍児の保護者とからも意見表明してもらうようにし、校長会３団体を一つにまとめて、特別支援教育賛否の立場が２対２となるようにバランスを取った。
このヒアリングが大きな山場となることは間違いなく、予想通り激しい議論が行われていった。
まず、文部科学大臣政務官の高井美穂氏が文科省としての考えを述べた。「インクルーシブ教育システムと特別支援教育というのは、私どもは相反するものだとは考えておりません」とし、「子どもの能力を可能な限り最大限度まで発達させるという障害者権利条約の目的を損なうことなく」取り組んでいくと、特別支援教育は条約にも矛盾しないと主張した。
その一方で、就学先決定の仕組みについては、これまでの「原則特別支援学校、例外小中学校との考えを改めて、子どもの障害の状態及び教育的ニーズ、保護者の意見、専門家の意見、学校、地域の状況等を総合的に判断して決定する仕組みとする…ような法整備について検討してまいりたい」と、従来の原則分離・例外統合から原則統合へと製作を転換するかと期待させられる一歩踏み込んだ発言があった。
すると、文部科学省特別支援教育課長の斎藤氏が補足したいと慌てて発言を求め、今検討しているのは「地域の小学校、特別支援学校への体験入学等の機会を拡大する」こと、「きめ細かい就学相談を実施する」こと、「今までよりは早い時期から相談とか支援を実施」すること、「就学委員会に…更に障害当事者の団体の地域支部の方、あるいは親の会の代表といった多様なメンバーの参画、意見反映を求めていく」ことなどであり、これは現行制度の拡充であって転換ではないと水を差した。
更に斎藤課長は、居住地の小中学校の通常学級への就学を原則として、希望する場合のみ特別支援学校に就学する想定Ａ（原則統合・保護者選択権の抜本改革案）と、
漸進的にインクルーシブ教育システムに移行しながら（すなわち当面は従来通り）、教育委員会の総合的判断という想定Ｂ（原則分離・教育委員会決定権の文科省案）とをコスト面で比較する試算を示し、Ａでは「教員等の人件費が毎年２兆円強、施設設備が総額10兆円弱」、Ｂでは「教員の人件費が毎年一千億円強、施設設備が1.2兆円」になると、官僚お得意の製作誘導の合理化手法で、推進会議の言う通りになったらコストが２０倍もかかるぞと脅しにかかってきた。こういった試算がいかにでたらめであるかは、原発が自然エネルギーよりコストが安いとして推進してきたことが、このたびの福島原発事故で破綻したことでも明らかである。
このまま官僚ペースで話が進んだのでは改革はできないと、福島みずほ担当大臣は自ら乗り出し、高井政務官との政治家同士の議論によって局面を打開しようとした。以下、議事録より。
福島大臣「最大限尊重はするが、やはりお金がかかったり、いろいろ問題があれば入れないとなるのか、最大限尊重するので、例えば極端な場合を除いては、ほぼ親の同意で、あるいは親、子どもの選択権が通用するのか。それはやはり違うので、是非親及び子どもの選択権の権利を保障すると踏み出していただきたい。どうですか。」
高井政務官「私どもも前向きに考えておりまして、勿論話し合いの結果、丁寧な話し合いをして、最も親御さんや本人の意思に沿うような方向を取るべきだと思っていますし、それがそういう方向で頑張っているつもりなんですが。どちらかにどういうふうにしろと決めているわけではございません。」
福島大臣「ただ、今まで障害児を普通学級や、いろんな裁判があり、みんなが行きたいけれども排除されるということがあるので、高井政務官がおっしゃっているように、やはり変えてほしいという要望です。」
高井政務官「そのように制度改正をどこかの部分でする、わかりました。ちょっと検討させていただきます。私も、保護者の同意を基に話し合いの上で決めていると理解をしていたので、そうなっていないという御指摘であるならば、いろいろと検討していきたいと思います。」
この議論では、想定Ａの原則統合・保護者の選択権という方向が示されたと言ってよいだろう。
ところが、高井政務官が所用で退出してしまい、後半は校長会などからの特別支援教育、特別支援学校・学級は重要、原則統合で学籍を地域の小中学校に一元化することには反対、インクルーシブ教育推進は人的・物的条件整備ができなければ慎重にとの意見陳述と、文科省官僚の答弁とで、再び後ろ向きの議論となりかかった。
しかし、障碍児を普通学校へ・全国連絡会の徳田代表に続いて、障碍のあるわが子を普通学校に通わせてきた保護者のＡさんが「現行法の下では、障害児は教育委員会から入学通知を受取っても、想定外の子、ここにいるはずのない子、いてはいけない子であり、ここにみんなと一緒にいたいなら、保護者が付き添えと言われているのです。息子の場合、その際たるものは、５年生の宿泊学習でした。私はできる限り協力はするが、補助員配置のある中、全行程への付き添いはお断りすると言ったところ、息子は当日の朝、一人だけバスに乗せてもらえず、置き去りにされたのです。事前学習で班やバスの座席も決まり、大きな荷物を持って心弾ませて登校し、お友達も早くバスに乗りなよと息子の名前を呼んでくれたのに」と、辛く悲しい思いをさせられた体験を語り、「障害者権利条約の批准に向け、今こそ分離教育でなく、特別支援教育でもなく、障害のあるなし、そして障害の種類や程度にかかわらず、地域でともに学び、育つ教育への改革を進めていただきたい」と訴えた。
その後、推進会議の各委員からインクルーシブ教育推進の方向での質疑があり、議論が深まった部分と、平行線のまま残った部分とがあり、今後への期待と不安とが混在しながら時間切れとなった。
◆ 教育をめぐるその後の動き
少し話を先に飛ばしてしまうことになるが、本連載が私自身の当初予定よりかなり長く細部に立ち入ったものとなってしまった関係で、一年前の議論を報告している状況であって、記録としての意味はあるにしても、タイムリーな問題提起になり得ないこととなってしまっていることを補正するためにも、教育に関わることについて、ここで少し、この第９回推進会議以降、２０１１年春までの一年間で起きていることを、簡単に述べておきたい。
２０１０年５月末の社民党の政権離脱、福島みずほ担当大臣の辞任、鳩山内閣の崩壊、菅内閣成立という激動の中、推進会議は６月７日の第１４回会議で第一次意見を取りまとめ、同２９日に小川議長が菅首相＝推進本部長に提出した。その日の内に同意見書は閣議決定され、その中では、原則統合のインクルーシブ教育推進が明記された。
しかし、政権の動揺の中で、文科省は反転攻勢に出て、７月１２日に開催された中央教育審議会初等中等教育分科会において「特別支援教育の在り方に関する特別委員会（特特委）」の設置を決めた。この後、障碍者基本法改正案の中でインクルーシブ教育推進をどう位置づけるかをめぐって、推進会議と特特委とのダブルトラック状態での綱引きが続くことになる。推進会議は第２９回会議（12月17日）において「障碍者基本法の改正について（第二次意見）」を取りまとめ、岡崎登美子担当大臣に手交した。文科省特特委は、これに対抗するかのように１２月２４日に「中間取りまとめ（論点整理）」を発表し、特別支援教育の充実と就学先の教育委員会決定などを含む現行制度の基本枠組みを維持・強化する方針を明らかにした。
２０１１年に入り、通常国会に提出する障碍者基本法改正案が政府・与党で検討され、特に教育に関してどのように規定されるかが注目されたが、２月１４日に示された政府の改正案は、現行法と何ら変わらないものであった。これは推進会議の第一次、第二次意見を完全に無視して、文科省の主張を全面的に容れたものであった。懸命に改正案の修正のために障碍者運動側から民主党などへ働きかけをしたが、３月１０日に再度提示された改正案には「可能な限り障碍者である児童および生徒が障碍者でない児童および生徒と共にに教育を受けられるよう配慮しつつ」との文言が挿入されたに過ぎなかった。これではまだ分離教育による障碍児差別はなくならないと、推進会議でこの改正案を再検討しようとしていた矢先の翌３月１１日に東日本大震災が発生し、３月１４日に予定されていた推進会議は開催されず、結局４月２２日に障碍者基本法改正案はそのままの内容で閣議決定され、通常国会で審議されることとなった。
教育分野における障碍者制度改革は、当初の期待からすると大幅な後退を余儀なくされ、原則統合への革命的転換は障碍者基本法改正案の段階では実現しなかった。しかし、文科省が長年拒んできたインクルーシブ教育に踏み出し、原則分離を改めると明言したことは、障碍者権利条約批准へ向けて推進会議で議論した成果と言える。障碍によって、また障碍を理由とする差別によって、つらく悲しい思いをさせられる人がいなくなるまで、私たちの運動は続くのである。落胆している暇はないのだ。総合福祉法、差別禁止法制定へ向けて、そして日常の中での差別を無くしていく歩みは止まらない。望み通りの道具は得られなくとも、私たちは素手で道を切り開いてきたのであるし、これからも変わりはない。
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