障碍者制度改革と政権交代
− その「革命」的転換と今後の展望 −
栗川治
第９回 政権激震の中で第一次意見が閣議決定される
（『進歩と改革』２０１１年９月号）
◆これまで、「障がい者制度改革推進会議」（以下、推進会議と略記）の革命性について、その特徴を示し、その議論の内容を報告してきた。
前二回では、各府省からのヒアリングの様子を詳述した。官僚の意見陳述は、自らの「無謬性」神話にしがみつき、制度改革に抵抗するものであった。推進会議という強力なエンジンをフル活用して、制度改革を断行し、政権交代の実を上げることができるかどうかは、政治家たちの意気込みと力量とにかかっていると言ってよいだろう。
今回は、社民党政権離脱、鳩山内閣崩壊、菅内閣発足という激震の中、また廃止するはずだった自立支援法一部改正案が与党・民主党も含めて国会に提出されるというもう一つの激震の中、推進会議が「障碍者制度改革推進のための基本的な方向（第一次意見）」を取りまとめ、それが閣議決定される２０１０年５月末から６月にかけての動きを報告する。
５．推進会議の論議と閣議決定（つづき）
（５）第一次意見の取りまとめと閣議決定（第１２回〜第１５回）
@第一次意見取りまとめに向けた問題意識の確認（第１２回推進会議）
２０１０年５月２４日に開催された第１２回推進会議では、いよいよ意見集約を開始し、７月に予定されている参議院選挙の前に閣議決定をぜひ実現しようと論議を進めた。東室長は「今日の意見べースがかたまったところで、各省との意見をふまえて、次回５月３１日に論点整理し、６月７日に基本的にはまとめる」と決意を表明した。
事務局で作成した「素案」をたたき台として、各委員から多くの積極的・建設的な補強・修正意見が出され、最終決定まで２週間しかないという時間的制約の中で、事務局にお任せということでなく、各委員が修正案を執筆する分担を決めたりもした。特に、このたびの制度改革の精神を謳う前文に当たる「はじめに」は、五人の起草委員が一週間後の次回までにまとめ上げることとなった。
A鳩山連立政権崩壊
推進会議の構成員と事務局とが、第一次意見書の完成へ向けて文字通り寝食を忘れて猛然とラストスパートをかけている、まさにその時、政治家たちの世界では全く別の動きが激しくなり、推進会議にも大きな衝撃を与えることとなる。
一つは、鳩山連立内閣の崩壊。自民党政権の新自由主義政策への対抗軸として社会民主主義的政策を打ち出して政権交代を実現した民主党は、鳩山由紀夫代表、小沢一郎幹事長のツートップ体制で、この障碍者制度改革をはじめとする諸改革（子ども手当て、高校授業料無料化、脱ダム、農家所得保障、等）を推進してきた。しかし、それに対する旧勢力の抵抗は激烈で、この推進会議での官僚たちの巻き返しも激しくなってきていた。
そんな中、まず小沢氏の「政治とカネ」問題が集中攻撃され、次いで鳩山首相の「最低でも県外、５月中に結論」という沖縄・普天間基地移設問題が期限を迎え、国外・県外移設案を提示できないまま、自民党政権と同じ辺野古移設案に回帰。５月２８日（金）には、県内移設断固反対の社民党・福島みずほ大臣を鳩山首相が解任し、沖縄普天間代替に辺野古明記の案を閣議決定。社民党は鳩山連立政権を離脱し、障碍者制度改革担当の福島大臣と共に、交通バリアフリーでも力を発揮していた辻元清美国土交通副大臣も辞任した（辻元氏はその後社民党を離党し連立政権与党に留まった）。
このままでは参議院議員選挙に勝てないと、６月２日、鳩山首相が退陣表明し、小沢幹事長も道連れで退任することとなった。６月４日、鳩山内閣が総辞職。菅直人氏が民主党新代表・第９４代内閣総理大臣に就任し週明けの６月８日、菅内閣が正式に発足した。
B自律支援法改正案提出
もう一つの激震が障碍者自律支援法改正案提出である。この問題については、本連載の第三回（本誌２０１１年２月、第７１０号）で「権限と目標が示す「主客転換」、それに反する不穏な動き」と題して一度触れたことがあるが、ここで改めて、その経過を詳述することにする。
障碍者自立支援法は、生活保護などの他の社会保障政策と同様に「自立支援」＝自助努力・自己責任・受益者負担という新自由主義的発送の下、介助などの福祉サービスを市場で売買される商品とみなし、そのサービスを購入する「受益者」がその受ける「利益」に応じて料金を支払う「応益負担」原則を導入し、２００６年から施行された。より多くの介助が必要な重度障碍者ほど支払い金額が増えるしくみであり、本来賃金を受けるべき作業所などへの通所も、逆に利用料を支払わねばならなくなった。人間として当然の生活や労働を基本的人権（生存権、社会権）として公的に保障するのでなく、市場化し、課金により利用を抑制し、政府の財政支出を減らそうとしたのだ。極言すれば「金のない者は死ね」ということとなり、自殺も含めて、実際に死者も出た。
ちなみに、大坂地検の証拠改竄などによる冤罪被害者となった村木厚子氏は、この自立支援法制定時の厚生労働省担当課長であり、旧来の厚生労働行政を推進してきたキャリア官僚の一人であることは間違いなく、氏個人の人柄や冤罪被害はあるにしても、その責任は免れない。
この「応益負担」を強いる自立支援法に対しては、各障碍者団体は、従来の政党支持などの違いを超えて大同団結し、その廃止を求める運動を激しく、幅広く展開した。自立支援法が成立した０５年１０月３１日を「記念日」として、毎年１０月末に日比谷野外音楽堂での大集会と霞ヶ関、永田町へのデモ行進、議員・役所との交渉などの統一行動を行なうと共に、各団体独自の働きかけや、裁判闘争、各地方自治体への動きなど、広範かつ粘り強く、絶対に廃止させるとの気迫を持って活動を進めた。
０７年の参議院選挙で当時の与党・自民党が惨敗し、小泉・安倍政権の新自由主義政策の修正を模索し始める。自立支援法に関しても、応益負担の基本的骨格は温存しつつも、低所得者などの負担軽減や、視覚障碍者への同行援護制度の新設などを含む改正案を取りまとめ、自民・公明の連立与党が、少しでも政権への逆風を弱めようと、０９年の通常国会に提出した。民主党は既に０７年の臨時国会に抜本改正案を提出していたが、衆参ねじれ国会の中で審議が進まず、与野党双方の案は、衆議院解散のために廃案となった。そして、政権選択の総選挙へと突入していったのである。
９月１６日、自立支援法廃止、新たな総合福祉法制定などをマニュフェストに掲げる民主党を中心とする民主・社民・国新の連立政権が成立し、政権交代が実現した。
余談になるが、自立支援法成立の１０月３１日は私の誕生日。鳩山内閣成立の２００９年９月１６日その日、私の父が７２歳で他界した。脱線ついでに付言すると、私の娘が生まれたのが１９８６年４月２６日、まさにチェルノブイリ原発事故の日であった。不思議なめぐりあわせであり、この偶然の附合には何か意味があるのだろうか。
話を戻す。鳩山政権は、自立支援法廃止など障碍者制度の抜本改革のために、推進本部と推進会議を設置し、２０１３年までに新総合福祉法を制定すべく議論を開始した。この基本方針そのものについては、障碍者団体からの異論はほぼない。
問題は、新報制定までの数年間をどうするのかである。自立支援法をそのままにしておくのでなく、一部改正をして少しでも改善すべきであるとの意見と、一部改正は自立支援法そのものの延命につながり、問題だらけの自立支援法は廃止以外になく、それまでの間は予算措置等で対応できるとの立場とがあり、表面的には後者の立場で推進会議の議論は進められていったが、一部団体は抜本改正まで待てないと現行法一部改正で水面下の動きを取った。たとえば、日本盲人会連合（日盲連）は、視覚障碍者同行援護、すなわち歩行ガイドヘルパーが同行した際に代筆・代読等の支援活動が現行法では認められないことを、一刻も早く改めていくことを緊急課題として提起し、長年政権与党に対しての陳情等を重ねてきたことで関係の深い自民党に働きかけていったようだ。
２０１０年４月２７日、自民、公明両党は、与党時代に提案し廃案となった障碍者自立支援法一部改正案を若干修正しつつ議員立法として国会に提出した。衆参両院とも連立与党が多数を占めている状況で、この法案が通ることはあり得ないはずであった。
ところが、５月２４日、民主党が自立支援法改正案を議員立法の形で提出し、水面下で自民・公明両党の案とすり合わせをして成立を図ろうとしていることが明らかとなった。そして５月２８日、まさに鳩山首相が福島みずほ大臣を解任し、米軍普天間基地の沖縄県内・辺野古への移設の旧来の自民党案に回帰した内容で閣議決定をしたその日、衆議院厚生労働委員会で、自民・公明両党の案と、民主党の案が同時に取り下げられ、議長提案という形で双方が事前にすり合わせた障碍者自立支援法一部改正案が、民主、自民、公明など各党の賛成多数で可決されたのである。社民党、共産党などは反対した。
C第一次意見取りまとめの最終論議（第１３回推進会議）
政権にも障碍者制度改革にも激震が走った５月２８日（金）から週を明けて、５月３１日（月）、第１３回の推進会議が行なわれた。永田町界隈の大騒ぎを他所に、推進会議は第一次意見の取りまとめのための最終論議を、一心不乱に、熱心かつ集中して進めた。
この日はまず、地域主権改革の骨格について、内閣府地域主権戦略室・望月達史次長から報告があった。これは推進会議で障碍者制度改革について議論していても、一方で政府は地方分権、地域主権改革ということで、義務付け・枠付けの規制緩和、基礎自治体への権限移譲、紐付き補助金の一括交付金化などで、地方の裁量に委ねようとしており、そうなれば地域間格差の拡大や、守られるべき人権すら保障されないことになりかねないとの懸念が推進会議の中に強くあるため、急遽設定された場であった。
望月次長の説明に対し、日本身体障碍者団体連合会（日身連）事務局長の森委員が「私たちは、「地域のことは地域に住む住民が決める『地域主権』への転換」という方向性に異議を唱えるものではありません。しかしながら、公開されている工程表などからは、地域における障碍者関連施策の義務規定や当事者参加などの規定までもが、一律に自治体の裁量にゆだねられることになると見受けられます。現時点では、このように障碍者施策の地域間格差が更に増大し、これまでの障碍者運動により実現してきたさまざまな成果が大きく後退してしまうのではないかと危惧を抱かざるを得ません」と述べ、他の委員も含め、推進会議と地域主権戦略会議との連携を深めることなどを要望した。
そこに退任したばかりの福島みずほ前担当大臣が挨拶に訪れ、「お礼とおわびと、それから、一緒にこれからも頑張りましょうという、その３点を皆さん方にお伝えしたいと思います」と、涙ながらに語った。
その後、前回の第１２回で論議を勧めた第一次意見の素案に対して、５人の起草委員による「はじめに」と、事務局が各委員から提出された意見を踏まえ、また各府省との調整をした上で文章化したものが提示され、それについての最終的な討議が、ほとんどの時間を使って行われた。まだ議論が不十分な問題などは年末に提出を予定している第二次意見に送ることとして、ここまでの議論の成果を、総論、労働・雇用、教育、所得保障、医療、障碍児支援、虐待防止、建物利用、交通アクセス、情報アクセス・コミュニケーション保障、政治参加、司法手続、国際協力の各テーマごとに、ほぼ意見を集約していった。
最後に、自立支援法改正案問題について若干の意見交換を行った。
D自立支援法改正案提出への抗議（第３回総合福祉部会）
自立支援法に代わる総合福祉法に関して集中的に討議するために推進会議の下に設置された「総合福祉部会」（更に幅広い障碍当事者の代表者５５名で構成）は、第３会会議を翌６月１日に開催した。
この日は当初予定では、障碍者総合福祉法（仮称）の実施以前に早急に対応を要する課題の整理（当面の課題）について議論し、推進会議の第一次意見と併せて政府に提出できるようにしようとしていた。
ところが、自立支援法改正案が、推進会議や総合福祉部会と全く無関係に議院立法という形で提出され、与党・民主党も賛成して衆議院厚労委員会および本会議で可決され参議院に送られるという事態となったため、会議の冒頭、佐藤部会長より「自立支援法一部改正法案の動きに抗議の意見が出されている。部会検討と深く関係するので、大臣、政務官が来られるならばそのときに話し合いをとおもっていたが、今日は来れないということなので、はじめにご意見のある方から意見を出していただきたい」と発言があり、多くの委員から憤りの意見が出された。
例えば、日本難病疾病団体協議会（ＪＰＡ）の野原委員は、「第１に、障碍者自立支援法の廃止を明記していない。第２に、応益負担の仕組みを残したままである。第３に、難病を障碍の範囲に含めるということを先送りにしたという点でも、第４に、自立支援法医療についての見直しが皆無であるという点で、今までの廃案になったものと全く変わらない」と内容面の問題を指摘し、更に根本の問題として「やはり基本合意がされて、大きく今そういう問題に向けて新たな改正の動きが出てきているにもかかわらず、障碍者制度改革推進会議、あるいはまた総合福祉部会での審議を全く無視、軽視するものであるという点、…権利条約の基準の前提をつくるということを、何回も私たちは政府からお聞きしながら進めている…“私たちを抜きにして私たちのことを決めないで”というようなことを決めようとしている最中に、こういうことが起こったということは、私たちがやろうとしているその基盤を崩すようなことにもなるんだ」と訴えた。
また、やどかりの里の増田委員は「私の周りには埼玉県の原告の人たちがたくさんいます。そして、皆さんが５月28日の傍聴に行かれて、前回の自立支援法が成立したときよりもひどい打ちのめされ方をしたというふうに伺いました。私は、改めて基本合意文書を読み返して、やはり国は拙速な法律の制定と、実態や本人、家族の意見を聞かない法律をつくらないという約束をしたわけですよね。多くの人の前で国民に約束をしたわけです。それがやっぱり今日の皆さんの意見と同じなんですけれども、反故にされてしまった。これは再び繰り返されてはいけない」と、政府与党の裏切りの衝撃を語った。
改正案の内容に関しては、利用者負担において「障碍を個人責任、家族責任と感じさせる仕組みが問題であると意見訴訟を提起したにもかかわらず、まさに障碍の家族責任を意味する“家計”という言葉を法律に入れたこと」（藤岡委員）、「谷間の障碍者の問題がさらに先送りされている。支給決定のプロセスは当事者のニーズを中心とするものではなく、さらに専門家の権限を強めようとするものではないか。知的精神障碍者の移動支援、重度訪問介護の問題も触れられておらず、自立支援医療の応益負担の廃止も含まれていない」（中西委員）ことなどが指摘された。
更に、この自立支援法に加えて、「おまけのように、精神保健福祉法も変えられたんです。全く、私たちの意見は聞かれていません。…強制入院の拡大、つまり救急の充実が入っています。条約は強制入院を禁止しています」（山本委員）と、推進会議を無視し、その議論に逆行する法改正が精神医療に関しても強行されたことが報告された。
ただ、一方では、「発達障碍が明記された。それは今回の法律に入っていなかったわけではなくて、法律に入っていることをきちんと書いてくれることで、市町村ではじかれないことを一日も早く実現できるということで、申しわけないですけれども、喜びました。…この総合福祉部会の皆さんと意を違えてとか、歩みを乱してというふうに考えているわけではありません。ただ、政省令の改正であるとか、予算措置だけで間に合わない障碍児の問題が改正案の中には入っています」との日本発達障碍ネットワークの氏田委員からの意見も少数ながらあった。
これらの論議を受けて、佐藤部会長は「今度のこの改正案の中にいいことは一つもないというふうにみんな言っているわけではないと思うんですね。部分的な改善もあるというふうに、今度のことを不当だと言っている人でもそういう認識なのではないかと思います。ただ、問題は、政府がこの推進会議や部会にその検討をお願いしておきながら、その政府が、しかも当面こういうことが必要だということを部会として議論しているということを知っていながら、その意見を聞かないでいろいろな政治的な駆け引きの中で一部改正をやってしまっていると。しかも、その中身が非常に大事な幾つかことをすっぽ抜かして、この中で議論していることを尊重しないで、内容的にも多くの問題、残されたところはたくさんあるというようなことが中心なんだろうと思うんですね」と集約し、総合福祉部会の総意として、親組織である推進会議に「議論をまとめている最中にもかかわらず障碍者自立支援法の一部改正が情報提供もなく進められたことに対して、部会構成員一同は強い遺憾の意を表すとともに、推進会議並びに部会の議論が尊重されるよう、推進本部に意見を上げていただきたい」との要望書を決議した。
E第一次意見の決定（第１４、１５回推進会議）
６月７日に開催された第１４回推進会議の冒頭、佐藤久夫総合福祉部会長から、「要望書」が読み上げられ、自立支援法一部改正に対して「強い遺憾の意」を表明し、推進本部に意見をあげてほしい。来年度概算に反映してほしい「当面の課題」（利用者負担見直し、障碍範囲の見直し、自立した生活の支援の充実、調査予算措置）が、小川議長に手渡され、要望書は同文を推進会議としても決議し、推進本部長（首相）に伝えることとなった。
その後、会議は「第一次意見」の最終案について議論し、決定した。
６月２８日に開催された第１５回推進会議では、担当の東室長から、「１４回の会議の到達として“第一次意見”をまとめることができた。ぜひ“概要版”をあわせて活用いただきたい。第二回推進本部は、明日２９日午前開催される。小川議長が菅本部長（首相）に手渡す。総合福祉部会の“当面の課題”も提出する。また、差別禁止法部会は８月から９月に立ち上げたい。地方フォーラム（公聴会的なもの）を８月〜１０月に１０か所くらいで開催する」という主旨で、これまでの推進会議の成果と、今後の予定についての報告があった。
F自立支援法改正案が土壇場で廃案に
５月２８日の衆議院厚労委員会での可決以降、自立支援法改正案に対する激しい抗議の運動が、全国各地で、そして国会内外で力強く展開された。多くの障碍者団体が抗議文、要望書を、政府や与野党に提出すると共に、直接怒りと憤りを議員にぶつける行動も波状的に、時には統一行動として、また各個人や団体の自発的な、やむにやまれぬ行動として実行された。
菅内閣が正式発足した６月８日には、緊急国会要請行動＋国会大集会が「基本合意の完全実現をめざす会」と「１０．３１実行委員会」との合同で実行され、国会前大集会には全国から急遽結集した２千人の障碍当事者らが参加し、その列は衆議院第一議員会館前から参議院議員会館前を越えて永田町駅まで続いた。しかし、改正案は、衆議院本会議だけでなく参議院委員会でも可決されており、民主・自民・公明の圧倒的多数が賛成し、参議院本会議の最後の「ボタン一発可決」を待つだけの状態であった。
国会最終日の６月１６日。国会要請行動は朝10時から、３波にわたって集会がもたれ、五百名が参議院議員会館前を埋め尽くした。首相不信任案が衆議院で否決された後、１５時半過ぎから参議院で本会議の開催をめぐり議院運営委員会が持たれたが、１６時５分頃、本会議は開催されることなく、国会は閉会した。これにより最後の最後、参議院本会議で議決・成立寸前にあった自立支援法改正案は廃案となった。
G自立支援法廃止の政府方針に変更なし（第４回総合福祉部会）
６月２２日の第４回総合福祉部会の冒頭、山井厚生労働大臣政務官が発言を求め、「自立支援法廃止という方針が少し変わったんではないかと、不安の声や批判の声も聞いておりますが、先日の厚生労働委員会で長妻厚労大臣も明言したように、障碍者自立支援法の廃止、それに変わる新しい総合福祉法を再来年の通常国会に法案を提出していく方針はまったく変わっていません」「前回の部会で、もう少しきっちり情報提供をして欲しいと、そういう要望書をいただきました。そのような情報交換、情報提供をこれからもしっかりとやってまいりたい」と釈明の挨拶をしたが、「なんのことわりもなしに「改正」法案が出された。なぜこういうことが起こったのか説明を。今後こんなことが絶対にないと明言を」の意見が部会メンバーから出され、山井政務官は、「（議員立法については）政務官の立場で、会議の場では発言ができないことはお許しをいただきたい」などと述べるに留まった。
H第一次意見の閣議決定
２０１０年６月２９日、障がい者制度改革推進本部の第２回会議が開催され、推進会議の小川議長から本部長である菅内閣総意大臣に第一次意見が手渡された。
菅本部長（首相）からは、推進会議のこれまでの尽力への謝意、一人ひとりを包摂する社会が重要とのコメントと共に、第一次意見を最大限尊重し、政府の対処方針を決定する旨の発言があった。
推進会議を司会役として実質的にリードしてきた藤井議長代理は、「この第一次意見は私たちの宝物だ。このダイヤの原石を更に磨いていく必要がある。…国連で障碍者権利条約が審議された際、”Nothing about us, without us”というフレーズが何度も語られた。この第一次意見は、日本に権利条約を定着させる挑戦の第一歩でもある」と発言した。
また、総合福祉部会で整理された「障碍者総合福祉法（仮称）の制定以前に早急に対応を要する課題の整理（当面の課題）」も提出された。
その後、推進本部に続く閣議で、「障碍者制度改革の推進のための基本的な方向について」の閣議決定がされた。
幾多の困難を越えて、政権交代前では考えられなかった障碍者政策の「革命」的大転換の基本方針が、遂に閣議決定という形で政府の正式方針となったのである。 （つづく）
前回へ
次回へ
目次へ