政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ 栗川 治
（中の３） 内側から見た障害者政策委員会でのインクルーシブ教育をめぐる動き（３）
（『進歩と改革』２０１３年７月号）
◇ 前号では、私が専門委員として参加した障害者政策委員会第一小委員会におけるインクルーシブ教育などをめぐる論議について、第一回、第二回の会議を中心に報告した。
今号では、引き続き第三回会議以降、今日までの動きについて述べる。
５．第三回小委員会
２０１２年１０月１５日（月）１０時半から、内閣府障害者製作委員会の第一小委員会（教育、文化的諸活動）第３回会議が、東京・霞ヶ関の中央合同庁舎四号館２２０会議室で開催された。前回の第２回が高騰教育と文化的諸活動（論点４、５）をテーマにしていたのに対し、今回は第１回に引き続き、初等中等教育におけるインクルーシブ教育の推進についての論議である。総論（論点１）から「教育内容及び教育支援体制の整備」という各論（論点２、３）に入っていく。
@論点２ 就学相談・就学先決定
まず、文科省特別支援教育課・大山課長が、中央教育審議会特別支援教育に関する特別委員会（以下「特特委」と略記）報告を中心に説明。「就学基準に該当する障害のある子どもは、特別支援学校に原則就学するという従来の就学先決定の仕組みを改め、障害の状態、本人の教育的ニーズ、本人・保護者の意見、教育学、医学、心理学等、専門的見地からの意見。学校や地域の状況等を踏まえた総合的な観点から就学先を決定する仕組みとすることが適当である。その際、市町村教育委員会が本人・保護者に対し十分情報提供しつつ、本人・保護者の意見を最大限尊重し、本人・保護者と市町村教区委員会、学校等が教育的ニーズと必要な支援について合意形成を行うことを原則とし、最終的には市町村教育委員会が決定することが適当である」と述べた。
これを受けて、私は「基本的には権利条約のインクルーシブな社会をつくっていくということのための議論ですし、前々回、第１回の会議で石川委員長がホップ、ステップ、ジャンプというようなことをお話しされましたけれども、そのお言葉をお借りするならば、今回が特別支援教育からインクルーシブ教育へのジャンプ。これが国際的な標準であるインクルーシブなものということになると思います。就学先決定に関して、もし今回、保護者や本人の意に反するような形での決定がなし得るということが制度的に残った場合、恐らく総合的な観点で判断するということがそういうことにつながりかねないのではないかという懸念を持っていますけれども、そうなった場合には、せっかくの今回の文科省としても就学先決定を転換するのだとおっしゃっているわけですけれども、そこの部分が古い今までの部分に引きずられた形でなった場合に、エクスクルーシブな要素が残ってしまうのでは不本意な形になるのではないかと考えています」と意見を述べた。
これに対して、特特委の委員長である宮ｱ専門委員が「 先ほど栗川専門委員が、ホップ、ステップ、ジャンプとおっしゃいましたけれども、いきなり大ジャンプはなかなか難しいので、助走を今しているところで、最初のホップのところをどのぐらい飛べるかというのは、今回の大きな役目ではないかなと思っております」と、私との認識の違いを述べた上で、「就学先決定の仕組みについて、先ほど文部科学省から御説明がありましたけれども…その際、市町村教育委員会が本人・保護者に対して十分情報提供しつつ、本人、保護者の意見を最大限尊重し、そして合意形成を行うことを原則とするとありますので、これが一番ベースにあるのです」との解釈を示した。更に「誤解があるといけませんので、このことについてはきちっと言っておきたいと思うのですが、障害のない子どもと異なる取扱いをするということが全く適当だという趣旨ではなくて、可能な限りともに学ぶという観点を踏まえつつ、一人一人の教育的なニーズに応ずる教育を行うべきだと思っております。これは決して不当な扱いではない。あるいは差別に当たるということではないと解するべきであると思います」と述べた。
文科省の応援団長とも言うべき宮ｱ氏でさえも「本人、保護者の意見を最大限尊重」、「可能な限りともに学ぶ」ということをベースとすると名言したことで、本小委員会での合意形成は、ほぼできたと言える。あとは、それを基本計画や学校教育法施行令の改正に、どう反映させるかが課題である。
A論点３ 合理的配慮・基礎的環境整備
まず、文科省課長から、以下のような定義が示された上で、その具体的な内容についての議論に移っていった。
「合理的配慮」とは、「障害のある子どもが、他の子どもと平等に『教育を受ける権利』を享有・行使することを確保するために、学校の設置者及び学校が必要かつ適当な変更・調整を行うことであり、障害のある子どもに対し、状況に応じて、学校教育を受ける場合に個別に必要とされるもの」であって、「学校の設置者及び学校に対して、体制面、財政面において、均衡を失した又は過度の負担を課さないもの」と定義した。なお、障害者の権利に関する条約において、「合理的配慮」の否定は、障害を理由とする差別に含まれるとされていることに留意する必要がある。
障害のある子どもに対する支援については、法令に基づき、または財政措置により、国は全国規模で、都道府県は各都道府県内で、市町村は各市町村内で、教育環境の整備をそれぞれ行う。これらは、「合理的配慮」の基礎となる環境整備であり、それを「基礎的環境整備」と呼ぶこととする
すなわち、インクルーシブ教育を推進するための、基礎的環境整備は国および地方公共団体（各教育委員会）が行い、個々の合理的配慮は学校が行うということである。
「合理的配慮」は、障害者権利条約によって導入された新しい概念であり、これを日本社会全体の中で、特に教育現場において、どう定着させていくかが課題である。また、その内容は個々の障碍によって異なり、個別性・独自性が大きいだけに、具体的な実例の積み重ねによる内容の豊富化が重要である。
各委員から、それぞれの体験に基づいた合理的配慮の内容についての意見が出された。私も視覚障碍の立場から、点字教科書の盲学校以外での保障について、関係者からの事前に寄せられた要望に沿った形で意見書を提出し、発言もした。
私と同じく点字使用者である石川委員も「今回のインクルーシブ教育システムへと飛躍しようというときに、教科書教材という最も重要な基礎的環境の一つについて、はっきりと前に進めていくということが大事だと考えております。できればというか、基本計画の中にそういうことまで含められると望ましいと思っております。」と述べた。
会議終了後、たまたまトイレで一緒になった文科省視覚障害児教育担当の吉田調査官が「点字教科書は私の担当です。栗川先生の意見を聞いて、しっかりやらなければと思いました」と声をかけてきた。
B障害のある教職員について実態すら把握していない文科省
教育現場での合理的配慮に関して、そこで学ぶ子どもたちへの具体化と共に、私が強調したのは、障碍のある教職員に対してである。事前に提出した委員意見でも「子どもたちも教職員も、学校現場で障碍のある人が合理的配慮を受けつつ、障碍のないとされる人と対等な関係で、共に生きることが当然のこととなり、そのような環境の中で子どもたちが育っていくことが、インクルーシブ社会の基盤を形成していくのだと、私は確信しています。」と述べ、具体的には常勤アシスタントなどの人的配置を保障する制度の確立を求めた。
現在、政府・文部科学省に、障碍のある教員のための人的・物的な支援・条件整備をする合理的配慮の制度はない。新潟県教育委員会は、正式な制度がない中で、なんとか私のために人的加配を継続してきたが、制度的・予算的根拠がないため、毎年の更新で、極めて不安定である。また、誰にでも適用される普遍的権利とはなっておらず特例扱いなのも問題だ。
障碍のある教員が、病気休暇などで職場を離れる場合には、その教員に代わる常勤教員の配置をする制度はあり、その間、病休中の教員への給与保障はされる。つまり、休ませる（３年後には辞めさせる）制度はあるけれども、働き続ける権利を保障する制度がないのだ。これでは、教育現場で障碍者雇用が進むはずがない。多くの教育委員会においては、雇用促進法で定めた低い雇用率２．０％すら未達成であり、毎年総務省などから改善勧告がなされている。雇用促進法そのものには、不十分ながらも、職場内介助者を雇用したり、福祉機器を購入したりする費用に充てる助成金制度があるが、これは、雇用保険に加入している民間企業（私立学校も含む）が対象で、公立学校を含む公共部門は自ら率先して必要な支援・条件整備をすることが期待されている。それにも拘わらず、障碍者雇用のための合理的配慮の制度を教育行政が創設してこなかったことに関して、その不作為の責任が問われねばならない。
それどころか、文部科学省の姿勢は、単なる無策に留まらない。本第一小委員会の第一回会議において、私は合理的配慮の制度化を要望するとともに、その基礎資料となる全国の実態について質問した。文科省特別支援教育課長は即答はできず、宿題となっていた。
このたびの第三回会議で、ようやく回答らしきものが文科省・大山課長から示されたが、それは「学校現場にどの程度障害のある教職員がいるかということについて、文科省においては調査を実施しておりませんが、厚生労働省さんにおかれまして、公表されております障害者雇用状況の集計結果に教育委員会における障害者の雇用率がございますので、御紹介いたします」という驚くべきものであった。現状すら全く把握していないという事実が露呈したのだ。しかも、それを平然と答えている。実態調査すらしていないのだから対策が立てられるはずがない。
私は怒り、唖然としつつも、「実態を把握するということから始めざるを得ないのかもしれませんけれども、それとともに必要な人的な合理的配慮も含めて行っていくということのために、ぜひとも文科省の中で、障害を持っている教員が働くための対策会議をつくって、障害を持っている者が働くためにはどういう合理的配慮が必要なのか…ぜひともそういう検討の場を設けていただきたいと思います。」と要望した。
元聾学校教員の小中専門委員も「先ほど栗川専門委員からも御意見がございました、障害のある教職員の働くための合理的配慮についても非常に大事なことであります。聾学校で働く聴覚障害教職員も、現場にはいろいろ苦しみを抱えながら頑張って指導しております。もっときちんとした配慮、また考え方、手話通訳をつける等の配慮がされる必要があると思っています。その中で、教員と公務員採用も同様ですけれども、配慮をしないという条件で採用されるということ、そのことについてはなくすべきだと考えております。」と述べた。
C国会議員へのロビー活動
第３回会議終了後、インクルーシブ教育推進ネットワーク事務局長の一木委員に誘われて、国会議員に対するロビー活動に行くこととなった。中央合同庁舎から少し坂を登った所に参議院議員会館、衆議院の二つの議員会館がある。昼食時に一緒になった日教組とＤＰＩ（障害者インターナショナル）日本会議の担当者も一緒に回ることとなった。
与党（当時）の民主党内に、インクルーシブ教育推進議員連盟が組織されており、その所属議員の一部（衆２名、参５名、いずれも秘書）に、この日までの小委員会での議論を報告するとともに、今後の学校教育法施行令改正や新たな障碍者基本計画策定へ向けて協力を依頼していった。それに加えて、私の立場から、文科省の無策が露呈した障碍のある教職員への合理的配慮の実現についてもアピールした。
表面には現れないこのような地道な活動が、実際の政治を動かしていくのだろう。障害者基本法改正にしても、差別禁止法の制定にしても、様々な抵抗に遭いながらも、国会で前進的内容の法律が可決されていくためには、議員が問題を理解し、官僚などの説明に絡め取られることがないように、当事者運動側が情報と情熱を彼らに注ぎ込み続ける必要がある。学習会、集会、デモ、個別のレクチャーなど、ありとあらゆる手段、方法を駆使して、議員を監視、鼓舞、支援している当事者運動の一端を、私も体験し協力することができた。
６．制作委員会での意見取りまとめ
全３回の会議をもって、第一〜第三小委員会の審議は終了した。それぞれの小委員会の座長が議論の結果を取りまとめ、２０１２年１１月５日に開催された第三回障害者政策委員会で報告した。
私たちの第一小委員会については、三浦貴子座長が、棟居快行副座長と協議して取りまとめを文章化し、それを事前に各委員・専門委員にメールで送って確認を取った上で、報告した。
その報告では、会議で出された様々な意見をできるだけ紹介しつつ、内容を集約した。論点１「インクルーシブ教育システムの構築について」では、「改正された障害者基本法を踏まえて、障害者基本計画が策定されるべきであり、学校教育においては、障害の有無によって分け隔てられることなく、共に教育を受けることができるようにすべきであるという意見が多く挙げられております」と述べ、論点２「初等中等教育における教育内容及び教育支援体制の整備・就学先の決定」については、「障害者、保護者の意向に沿うことを基本とすべきであるという意見は大変多く挙げられました。例えば…就学先決定については、障害者、保護者の意見を最大限尊重しつつ、教育委員会や学校との合意形成を図るのがベースラインであるという意見がありました」と意見を集約した。論点３「合理的配慮」については、「地域の学校から排除をされずに自分の住む地域社会において初等中等教育の機会が与えられるよう、合理的配慮が提供されるべきであるという意見がございました。…具体的な内容につきましては、個人のニーズに応じた教科書や人的配置などの必要性について意見がございました。…課題というところにつきましては、障害のある教員への合理的配慮についても、そこで学ぶ子ども同様に検討すべきという意見がありました」と、私の意見も報告に反映された。
ところが、この三浦座長の報告に対して、文科省の大山特別支援教育課長が発言し、「今、御報告のあった資料の内容につきましては、座長及び副座長の御責任におきまして、小委員会における議論を整理されたものであって、小委員会として結論を出されたものではないと理解させていただいております」と座長報告にケチをつけ、さらに「インクルーシブ教育システムの構築について」でございます。こちらの（１）冒頭のところで、小委員会の議論が取りまとめられたような記載になってございますが、この点につきましては、障害者基本法第16条第１項で、障害者がその年齢及び能力に応じ、かつ、その特性を踏まえた十分な教育が受けられるようにするため、可能な限り、障害者である児童及び生徒が障害者でない児童及び生徒と共に教育を受けられるように配慮しつつ、教育の内容及び方法の改善及び充実を図る等、必要な施策を講じなければならないと規定されてございますので、この趣旨を踏まえて、施策を推進すべきであると理解してございます。」「就学先決定等）」について記述がございますが、こちらの（２）のところにおきましても、やはり小委員会の議論を取りまとめたかのような記載がなされてございますが、この点につきましては、障害者基本法の第16条第２項の記述、障害者である児童及び生徒並びにその保護者に対し、十分な情報の提供を行うとともに、可能な限りその意見、意向を尊重しなければならないという障害者基本法の趣旨を踏まえて、就学先の決定が行われるべきであると理解しております。」と、小委員会の意見取りまとめを無視して、これまで通り、行政主導でやっていくと居直っている。「小委員会の議論を取りまとめたかのような記載がなされてございますが」などという言動は、全く無礼であるし、事実をねじ曲げようとするものだ。
しかし、このような官僚の抵抗があろうとも、政策委員会は、１０月から１１月にかけて全三回開催された第四〜第六小委員会の意見とりまとめも含めて、１２月１０日の第四回会議と、衆議院総選挙翌日の１２月１７日に開催された第五回の会議で、新たな障害者基本計画に対する意見書をまとめ上げ、内閣府担当副大臣に手交した。
７．安倍政権下でのインクルーシブ教育のゆくえ
昨年末の衆議院議員総選挙の結果、民主党・野田内閣は総辞職し、自民党・公明党の連立政権、第二次安倍晋三内閣が発足した。政権再交代の直前ぎりぎりのところで、政策委員会は新基本計画に対する意見書をまとめ、政府に提出したわけである。
阿部首相、下村博文（注１）文部科学大臣、義家弘介文科政務官という極右政治家が教育行政の責任者となり、他の政策分野と同様に、今後が大いに危惧される状況である。民主党政権下でさえ、文科省など旧来の特殊・特別支援教育による障碍児の分離・別学の体制を維持しようとする勢力の抵抗は強かったのであるから、自民党が政権に復帰したいま、インクルーシブ教育は、強い逆風に曝されていると言ってよいだろう。
実際に、政策委員会の意見書は店ざらし状態で、今年三月末をもって期限を終了した障害者基本計画に代わる新基本計画は、５月末になっても、まだできていない。
また、自民党の中には、特別支援教育に関する特別委員会（特特委）の報告でさえ、民主党的であると批判している議員がいるとの話も聞こえてきている。特特委報告については、本稿でも宮嵜委員長の小委員会での発言を紹介してきた通り、インクルーシブ教育への転換に対して消極的であり、改革が不十分であると、自民党とは逆方向から批判してきた。その特特委報告でさえ急進的すぎるというのであるから、「特特委報告を尊重せよ！」と、私たちが求めなければならない、冗談のような状況が現実化してきている。
しかし、これは憲法改正問題などと共通する課題で、左派は中道勢力のみならず、良質な保守勢力とも連携して、極右に対抗していかなければならないという冷厳な現実認識を持って行動していく必要があるし、そうしなければ、本当に壊憲、壊社会、壊自然、壊人間が、やられてしまう。
そんな中で、希望の持てる動きも出てきた。それは、障害者差別解消法制定へ向けての運動である。これについては、次号で報告する。
（注１） 余談になるが、下村博聞氏と、私は奇妙な接点を持ったことがある。３０年余前の１９８２年、大学４年生だった私は、塾講師のアルバイトをするために東京都板橋区の博文学院の面接試験を受けた。面接者が若き塾経営者である下村氏で、私は採用され、数ヶ月間、その塾で働いた。氏の思想傾向などは当時全く知らず、私自身も全くといってよいほど政治的関心がなかったので、問題意識もなく働いていたが、今だったならば、そもそも試験を受けに行かないだろうし、歴史認識など問われれば、間違いなく不採用になっていただろう。政策委員会では、ニアミスとなったわけである。
（次号につづく）
前回へ
次回へ
目次へ