政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ 栗川 治
（下の１） 障害者差別解消法制定へ向けての当事者運動が示すもの（１）
（『進歩と改革』２０１３年８月号）
◇ 前号までの中篇では三回にわたって、私が専門委員として参加した障害者政策委員会第一小委員会におけるインクルーシブ教育をめぐる論議について詳述した。
今号からの下編では、政権再交代という逆風の中で、制定までこぎつけた障害者差別解消法について、これまでの当事者運動の歴史を踏まえて報告する。この動きの中に、私たちは厳しい状況の中でも未来を切り開いていけるという希望を見出すことができるだろう。
１． 障害者差別解消法が全会一致で成立
２００９年８月の総選挙による政権交代で成立した鳩山連立内閣の下で始まった障碍者制度改革は、その後の政権の変質の中で、多くの苦難に遭いながらも、当初の三大目標の内、障害者基本法の改正と、障害者自立支援法に代わる新法（総合支援法）の制定という、二つの目標を、内容的には不十分なものを含みつつも、達成していった。
残されたもう一つの目標であった障碍者差別禁止法の制定が実現しない段階で、２０１２年末の政権再交代が起こり、権利より義務、個人より国家、平等より自由競争という志向性の強い自民党が政権に戻り、この差別禁止法の制定自体が危ぶまれる状況となった。
しかし、障碍当事者を中心とする国会内外での粘り強い働きかけの結果、２０１３年６月１９日、参議院本会議において全会一致で可決され、わが国初の差別禁止法政である「障害者差別解消法」が成立したのである。
２． 差別禁止法制定を求め続けてきた障碍者運動の歩み
（１）「完全参加と平等」をめざした国際障碍者年
日本の障碍者運動の歴史を振り返ると、１９８１年の国際障碍者年にはじまるキャンペーンが極めて強い影響を与えたことがわかる。それまでの障碍者運動が、保護の対象として恩恵的福祉の増進を求めることに運動の目標を置いていたのに対して、「完全参加と平等」のスローガンが示され、権利の保障という概念が掲げられた。障碍を理由とする隔離や排除、不均等な取り扱いを差別と捉える見方が芽生えてきた。障碍があっても「ふつう（ノーマル）」な生活をしたいと、バスや電車などの公共交通機関の乗車拒否を告発したり、１９７９年に始まった養護学校義務化による障碍児の別学分離の特殊教育に対して統合教育を求める運動も展開され出した。障碍がある者もない者も共に生きるノーマライゼーション社会をめざす北欧を福祉国家の先進地として目標としていった。
しかし、この１９８０年代においては、障碍者問題は社会福祉の課題であって、日本国憲法第２５条の生存権、社会権の保障をいかに充実させていくかという観点が強く、平等権や自由権の侵害としての差別を禁止する法律を作ろうという動きにはつながっていかなかった。
（２）米国モデルで力をつけていった障碍者運動
北欧の福祉国家をモデルとしてきた日本の障碍者運動は、このころ、大きく方向を転換しはじめていた。
サッチャリズム・レーガノミクス・中曽根民営化路線の新自由主義の経済政策の立場から、福祉国家攻撃が強まり、小さな政府論が勢いを増す中、１９８９年のベルリンの壁崩壊に始まる東欧社会主義国家の崩壊が起きた。それは西欧・北欧社会民主主義にも影響を及ぼしたし、日本の社会主義運動、革新陣営にも深刻な打撃を与えた。９０年代を通じて、社会党・総評ブロックは民主党・連合ブロックに取って代わられ、その政治・経済の路線は西欧社民主義の立場ですらないものとなり、弱体化していった。
障碍者運動は、意識的にか、あるいは無意識的にか、この冷戦の終結・社会主義陣営の衰退・新自由主義の進展という状況に合わせるように、１９９０年代以降、米国の障碍者運動をモデルとして急速に力をつけていった。
特に米国西海岸カリフォルニア州バークレーなどを中心として展開されていた自立生活（ＩＬ=independent life）運動は、その思想、プログラム、組織、スキル、用語まで、ほぼ丸ごと直輸入され、日本の障碍者運動の新たな指針となっていった。ダスキンおよびミスタードーナッツが奨学金を出して障碍者運動のリーダーとなり得る若者を多数、米国留学に派遣し続けたことも重要なことで、日本各地の障碍者運動を担っている３０〜５０歳代の障碍当事者の多くが、この奨学金を受けて米国のＩＬ運動を体験し、学んできている。１９９０年代初めから、日本各地に障碍者自立生活センター（ＣＩＬ）が組織されていった。ここは、当事者運動の拠点であり、解除サービス等の提供事業者でもあり、また相談（ピアカウンセリング）と自立生活プログラムを通して障碍当事者の権利意識を目覚めさせ、運動の主体として育てるエンパワメント（力をつけていくこと）の場でもある。しっかりとしたマニュアルがあるので、どこでも、だれでも、やる気さえあれば始めて、ある程度のところまではやれる。全国自立生活センター協議会（ＪＩＬ）がサポートしてもくれる。語弊があるかもしれないが、マクドナルドやスターバックスが、日本各地に展開していったように、ＣＩＬも燎原の火のごとくに広がっていったのである。
（３）ＡＤＡからＪＤＡへ
日本で障碍者差別禁止法を作ろうという当事者運動が本格化するのは、１９９０年代に入ってからである。直接のきっかけは、１９９０年に米国でＡＤＡ（Americans with Disabilities Act、障碍を持つアメリカ人法）が制定されたことだ。このニュースは、日本の障碍者運動を活気づけた。ＪＤＡ(Japanese with Disabilities Act、障碍を持つ日本人法）を作ろうということが、大きな目標として掲げられた。
このあたりの経過については、私は１９９０年代前半に『月刊すくらむ』で報告を連載し、それを『異才はバリアフリー』（新潟日報事業社、１９９６年）にまとめた。 （以下、引用）
国連障害者の十年の最終年に当る一九九二年、ＪＤＡ（日本障害者差別禁止法）制定を求める全国運動が展開された。これはＡＤＡ（アメリカ障害者差別禁止法）が一九九〇年に制定されたのに触発され、日本でも障害者の権利保障と差別の禁止を定めた法律をつくっていこうというものだった。そこで具体的に提起されたのが、国の法律制定へ向けて、まず地方自治体での福祉のまちづくり条例を制定しようということだった。九二年に大阪と兵庫で条例ができ、それに続いて全国での福祉のまちづくり条例制定運動が広がっていった。
新潟でも九二年十一月に「国連障害者の十年最終年イベント」（なぜか私が実行委員長）が開かれ、障害当事者の立ち上がりによる社会システムづくりの必要性が痛感された。
そして九四年十月、「新潟市にバリアフリー条例をつくろう！」連続講座が開始される。これは九五年春の新潟市議会議員選挙に、全盲の青年・青木学さんを送り出そうということで始めた政策勉強会である。県内外から講師を招き、人にやさしいまちづくり、福祉国家の歴史、障害者自立生活センター、交通アクセスなどのテーマで五回連続の講座となった。特に九五年一月の五回目には、阪神淡路大震災直後の大阪から講師を招き、大阪府福祉のまちづくり条例制定について学習を深めた。新潟県でも福祉のまちづくり条例をつくろうという気運が盛り上がっていった。 （引用ここまで）
新潟県でも１９９６年に福祉のまちづくり条例が制定され、そのような各地での動きが国の制度改革につながり、建築物のバリアフリー化を推進するハートビル法や、交通バリアフリー法などが制定されていった。この地方自治体の条例から国の法律へという動きは、差別禁止法に関しても同様の展開を示すことになる。
また、「バリアフリー」の考え方は、旧来の福祉から新たな差別解消へと、理論的にも実践的にも、橋渡しをするものとなった。すなわち、「困っている人を助ける＝福祉」という枠組みで動いてきたところへ、「なぜ困るのか？」の問いを発し、「自立と参加を阻む障壁（バリア）があるからだ」と捉え直し、その社会的障壁（バリア）を取り除くこと（フリー）が、障碍者の人権を保障することになるという発想に至ったのである。バリアは差別である。障碍者本人の側の機能的不全の問題と見られてきたことが、社会的障壁＝差別の問題として立ち現れる。障碍観のパラダイム転換、コペルニクス的転回と言ってもよいだろう。そうやって社会を眺め直してみると、至る所にバリアは存在し、それが差別であるとの認識が急速に深まっていった。
（４）日弁連の「差別禁止法案要綱」
２１世紀に入ると、障碍者差別禁止法が具体的な提案として姿を現して来る。
まず、日本弁護士連合会（日弁連）が、「障害者差別禁止法案要綱」を、２００１年１１月に発表した。この経過については、池田直樹弁護士（大阪アドポカシー法律事務所）が、月刊「ノーマライゼーション 障害者の福祉」2002年1月号に、「障害者差別禁止法制定に向けて日弁連が宣言！」と題して報告している。以下に、その一部を引用する。
去る（２００１年）１１月８日、第４４回日弁連人権擁護大会（開催地・奈良）においてシンポジウムが開催された。テーマは 「障害のある人に対する差別を禁止する法律の制定をめざして−バリアのない社会のために−」である。日弁連が人権擁護大会のシンポのテーマとして障害者問題を取り上げるのは初めてのことであり、あまりに遅すぎる感は否めないが、ＡＤＡ（アメリカ障害者差別禁止法）制定後１０年が経過したこと、障害者基本法の改正時期を迎えていること、また今年（２００２年）秋にはＤＰＩ世界大会が札幌で開催される予定になっており、国連の基準規則を条約に格上げする取り組みが検討されていることなどを踏まえれば時宜に適ったものといえる。
シンポジウムには弁護士、障害当事者、福祉関係者など７００人近くが参加した。前半の最初の報告は、基調報告書の紹介である。今回は実行委員会が手分けしてアメリカとイギリスに調査団を派遣し、ＡＤＡとＤＤＡの制定経過および規範内容、手続きなどを調査しており、これらの報告はこれから具体的に立法化をめざす日本にとって大変参考になったといえる。また、実行委員会ではこれらの先進的な外国の差別禁止法を参考に、基調報告書の中で日本における差別禁止法の要綱案をまとめており、その概要を紹介した。ただ、この要綱は日弁連全体の議論を経ておらず、また実行委員会内部の議論も未消化であるため、今後のたたき台として当事者団体や専門家による批判を仰ぐ必要がある。
日本には障害者基本法があるが、この法律は国民に具体的権利を保障したものではなく裁判規範性がないため、権利侵害に対する救済の役には立たない。何よりも、民間における差別的取り扱いを是正させる法律が必要であり、差別の定義として「障害を理由とした不利益取り扱いが差別であること」、職場や建物利用などで障害のある人に対して「合理的配慮（作為）義務」を課して、「この配慮義務を果たさないこと（不作為）は差別であること」を明記することも必要であることが指摘された。
シンポジウムの翌日は人権擁護大会が開催され、日弁連は障害のある人々の意見を踏まえつつ、障害のある人の完全な社会参加と差別のない社会を実現するために、差別禁止法の制定に向け全力を尽くす決意である、との宣言が満場一致で採択された。
（５）障害者政策研究集会で練り上げられた「障害者市民案」
法律の専門家である弁護士たちの動きと併行して、障碍当事者自身が、自らの体験を踏まえて、差別禁止法をつくっていこうという動きが加速していった。そして、「障害をもつ人への差別を禁止し、権利を確立する法律（素案）」（通称：障害者市民案）が、ＪＩＬやＤＰＩ（障害者インターナショナル）日本会議などにより構成されている「障害者政策研究集会」で討議を重ねて練り上げられていくことになる。
まず、２００２年の第８回集会において、「障害者差別禁止法第一次要綱案」が提案されて以来、毎年議論が深められ、04年には「障害者差別禁止法要綱案（第三次案）」が、０８年6月には「障害をもつ人の権利保障と差別を禁止する法律案」が作成、提案され、関係団体や多くの個人から様々な意見が寄せられた。それらを集約して、同年12月13日の第14回政策研究集会において「障害者市民案（第5次案）」が発表、討議され、これが翌０９年の政権交代によって本格的に始まる障がい者制度改革推進会議での議論に直結していくことになる。
（６）国連で障害者権利条約採択
これについては本稿および拙著『視覚障碍をもって生きる』第二編において繰り返し詳述してきているので、ここでは説明は省く。２００６年１２月に国連で採択されたこの条約が、差別禁止法制定への導火線に火をつけたこととなり、差別禁止法の制定が権利条約批准の条件ともなってきた。
（７）韓国障害者差別禁止法
2007年3月に韓国の国会で障害者差別禁止法が可決、成立した。権利条約とともに、日本国内での差別禁止法制定を促すものとなった。これまで欧米の法律を模範として運動が展開され、日本はアジアにおいては先進的取り組みをしていると自他ともに認じてきたが、差別禁止法制に関しては、日本がもたついている間に、いわば隣国に先を越された形となった。韓国の新法を学ぶツアーや集会が行なわれるなど、日韓障碍者の交流も急速に深まっていった。
（８）国内各地での差別禁止条例の制定
国の差別禁止法制定に先立って、地方自治体において障碍者に対する差別を禁止する条例が相次いで制定されていった。各地での当事者による運動の盛り上がりが、条例作りを牽引していった。
@千葉県（障害のある人もない人も共に暮らしやすい千葉県づくり条例）（2006年10月）
日本で最初に制定された差別禁止条例。雇用や教育、医療などにおいて具体的な例を示して、差別を禁止し、差別を解決する仕組みが工夫されている。
A北海道「障がい者及び障がい児の権利擁護並びに障がい者及び障がい児が暮らしやすい地域づくりの推進に関する条例」（北海道障がい者条例、2009年3月）
全国で２番目の差別禁止条例。権利擁護にとどまらず地域づくり、就労支援など「包括的」で「総合的」な内容の条例としては全国初になる。
B岩手県「障がいのある人もない人も共に学び共に生きる県づくり条例」（2010年12月）
東北では初の差別禁止条例（全国では3番目）。
Cさいたま市「さいたま市誰もが共に暮らすための障害者の権利の擁護等に関する条例」（2011年3月）
政令市で初の差別禁止条例（全国では4番目）。
D熊本県「障害のある人もない人も共に生きる熊本づくり条例」（2011年7月）
九州では初、全国では5例目。この熊本県条例制定に関しては、本誌ｂV１７、２０１１年９月号掲載の熊本県議会議員・平野みどりさんの報告を参照。
E東京都八王子市「障害のある人もない人も共に安心して暮らせる八王子づくり条例」（2011年12月
政令指定都市を除く市町村レベルでは全国初の条例。
F長崎県「障害のある人もない人も共に生きる平和な長崎県づくり条例」（2013年5月）
改正障害者基本法や、差別禁止部会意見（次号で詳述）、他県の条例を踏まえた内容となっており、これまで制定された中で最も先進的な条例であると言えよう。 （次号に続く）
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