政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ 栗川 治
（追補の１） 学校教育法施行令改正
（『進歩と改革』２０１４年１月号）
◇ 本誌２０１３年４月号から１０月号で、「政権再交代と障碍者制度改革のゆくえ」と題して、７回にわたって報告してきた。
その上編では、「野田内閣・民主党政権崩壊への道」として、野田政権下での障害者総合支援法成立の経過を中心に、民主党政権の障碍者制度改革が、当初の勢いとは裏腹に、失速・逆行して、大きな失望へと向かっていったことを述べた。
中編では、「内側から見た障害者政策委員会でのインクルーシブ教育をめぐる動き」として、障碍者制度改革のエンジンであった推進会議の後継組織である障害者政策委員会、特に私も専門委員として参加することとなった第一小委員会におけるインクルーシブ教育をめぐる論議と、文科省など旧勢力の抵抗、そして政権再交代後の動きなどを報告した。
下編では、「障害者差別解消法制定へ向けての当事者運動が示すもの」として、２０１３年６月１９日に成立した障害者差別解消法に関して、これまでの当事者運動の歴史、障がい者制度改革推進会議および障害者政策委員会の下に設置された差別禁止部会の議論と提言、そして政権再交代という逆風の中で成立に至った経過と同法の内容などを報告した上で、その意義と今後の課題などについて考察した。
連載は一応終了したが、その後、２０１３年の夏から秋にかけて、本連載に深く関わる新たな動きが幾つかあったので、それを本稿で追補したい。
本号では、学校教育法施行令改正について述べる。次号で新障害者基本計画策定、次々号では障害者権利条約批准について報告する。
１．学校教育法施行令改正
（１）「原則統合」のインクルーシブ教育への転換
これまでの障碍者（児）に関する日本の教育政策は、「原則分離」と呼ばれるように、障碍があれば特殊学校（いまの特別支援学校）への就学が原則であり、他の子どもたちと同じ地域の普通学校（学級）への通学は、いくら本人や保護者が希望しても認められてこなかった。一部例外的に「認定」されることはあっても、基本的には障碍ゆえに分け隔てられてきたのである。
２００９年の民主党を中心とする連立内閣への政権交代で始まった障碍者制度改革では、この「分離教育」からの転換、すなわちインクルーシブ（包摂する）教育の推進が重要課題となった。文部科学省など旧勢力の抵抗は強かったが、２０１１年に改正された障害者基本法では、「全ての国民が、障害の有無によつて分け隔てられることなく、相互に人格と個性を尊重し合いながら共生する社会を実現する」（第１条）ことを目的とし、「可能な限り障害者である児童及び生徒が障害者でない児童及び生徒と共に教育を受けられるよう配慮し」、「障害者である児童及び生徒並びにその保護者に対し十分な情報の提供を行うとともに、可能な限りその意向を尊重しなければならない。」（第１６条）と定められた。
これを受け手、文科省中央教育審議会の下に設置された特別委員会は「共生社会の形成に向けたインクルーシブ教育システム構築のための特別支援教育の推進」報告（以下、「報告」と略記）を２０１２年７月に取りまとめた。その中で、「就学基準に該当する障害のある子どもは特別支援学校に原則就学するという従来の就学先決定の仕組みを改め…障害の状態、本人の教育的ニーズ、本人・保護者の意見…等を踏まえた総合的な観点から就学先を決定する仕組みとする」とした。その際、「本人・保護者の意見を最大限尊重し、本人・保護者と市町村教育委員会、学校等が教育的ニーズと必要な支援について合意形成を行うことを原則」とした。
このように、文科省も従来の分離教育を支えた就学先決定の仕組みを改め、本人・保護者の意見を最大限尊重することを表明せざるを得なくなった。
（２）際政権交代と施行令改正
具体的な就学先決定の仕組みを定めているのが、学校教育法施行令である。教育現場（学校や各教育委員会、等）は、この施行令に基づいて動いている。障碍のある子どもたちが原則として地域の学校へ通うようになるためには、この旧施行令を改正しなければならない。
中教審で報告がまとめられたので、２０１２年中には施行令が改正されるのではないかとの期待が高まったが、野田内閣の消費増税方針との絡みで政局が激動していったので、文科省は自民党への際政権交代を見据えて、民主党政権下での施行令改正の動きを止め、様子見に入った。そして同年１２月の衆議院総選挙の結果、自民・公明連立の安倍内閣が成立し、民主党政権時代の政策の見直しが始まった。施行令改正の作業も、暫くは動きを再開しなかったが、２０１３年６月１９日に障害者差別解消法が成立して、障碍者制度改革は大きな山場を越え、基本的な路線変更はなく改正障害者基本法の方向での施策の推進が動き出した。
文科省は、「学校教育法施行令の一部を改正する政令案」を６月２９日に公示し、意見募集（パブリック・コメント）を７月２８日まで実施した。その間に参議院議員選挙があり、自公政権が参議院でも過半数を占めるようになった。
そして、「学校教育法施行令の一部を改正する政令」が閣議決定され、8月26日付けをもって政令第244号として公布された。
（３）改正施行令の内容
文科省は、９月１日に事務次官名で「学校教育法施行令の一部改正について（通知）」を発出し、実務を担う各教育委員会等に、施行令改正内容について、以下のように説明した。
@改正の趣旨： 前記の中教審「報告」の提言がなされたこと等を踏まえ、所要の改正を行うものである。なお、「報告」においては、「その際、市町村教育委員会が、本人・保護者に対し十分情報提供をしつつ、本人・保護者の意見を最大限尊重し、本人・保護者と市町村教育委員会、学校等が教育的ニーズと必要な支援について合意形成を行うことを原則とし、最終的には市町村教育委員会が決定することが適当である。」との指摘がなされており、この点は、改正令における基本的な前提として位置付けられるものである。
A改正の内容： 就学に関する手続について、以下の規定の整備を行う。
ア、就学先を決定する仕組みの改正； 市町村の教育委員会は、就学予定者のうち、「認定特別支援学校就学者」以外の者について、その保護者に対し、翌学年の初めから2月前までに、小学校又は中学校の入学期日を通知しなければならない。
イ、障害の状態等の変化を踏まえた転学； 特別支援学校・小中学校間の転学について、その者の障害の状態の変化のみならず、その者の教育上必要な支援の内容、地域における教育の体制の整備の状況その他の事情の変化によっても転学の検討を開始できるよう、規定の整備を行う。
ウ、視覚障害者等による区域外就学等
エ、保護者及び専門家からの意見聴取の機会の拡大； 市町村の教育委員会は、児童生徒等のうち視覚障害者等について、小学校、中学校又は特別支援学校への就学又は転学に係る通知をしようとするときは、その保護者及び教育学、医学、心理学その他の障害のある児童生徒等の就学に関する専門的知識を有する者の意見を聴くものとする。
B留意事項： 障害のある児童生徒等の就学に関する手続については、改正障害者基本法第16条の規定を踏まえて対応する必要がある。特に、改正後の学校教育法施行令第18条の2に基づく意見の聴取は、市町村の教育委員会において、当該視覚障害者等が認定特別支援学校就学者に当たるかどうかを判断する前に十分な時間的余裕をもって行うものとし、保護者の意見については、可能な限りその意向を尊重しなければならない。また、「就学指導委員会」については、早期からの教育相談・支援や就学先決定時のみならず、その後の一貫した支援についても助言を行うという観点から、「教育支援委員会」（仮称）といった名称とすることが適当である。
（４）改正施行令の評価と問題点
この改正施行令によって、障碍のある子ども達の就学先決定は、どのように変わるのだろうか？
この問いに対して、「これまでとほとんど変わらないだろう」と悲観的に答える意見がある。どれほどの美辞麗句を並べても、最終的な決定権は教育委員会が握っており、今回の改正でも、これだけは手放さなかった。これまでも強く地域の学校への就学を本人・保護者が希望すれば、その意に反した決定が出される事例は少なくなってきた。それでも特別支援学校就学者は増加の一途をたどり、各地で新たな特別支援学校が増設されてきている。そこには、乳幼児期からの早期検診と早期からの相談体制が整備され、障碍のある子どもへの「専門家」による手厚い支援が特別な場で保障されるとの言説が「情報提供」という形で示され、「他のお子さんと一緒だとたいへんですよ」と説得される一連の流れがあるのだ。そのやり口が、よりソフトに、より巧妙になるだけで、障碍児の分離別学体制は揺らがない、というのである。
これに対して、現状認識は悲観論の立場と共有しつつも、この施行令を最大限活用すれば、状況を変え得るという楽観論もある。これまでの運動の成果で、あれだけ抵抗してきた文科省も渋々ながら就学先決定の仕組みを改めると言わざるを得なくなった。従来は、障碍のある子どもは原則として特別支援学校（学級）に就学し、普通校を強く希望する場合にのみの例外として「認定就学者」を認めるようになってきていた（２００２年までは、この例外すら認めなかった）。今回の改正で、認定就学者制度は廃止され、逆に「認定特別支援学校就学者」というものが設けられ、それ以外の子どもには地域の小中学校への就学通知が出されることとなった。施行令本文には記載されていないが、文科省事務次官通知では「保護者の意見については、可能な限りその意向を尊重しなければならない」との留意事項が付されてもいる。これらの改正を、不十分ながらも「原則分離・例外統合」から「原則統合、例外分離」への転換と捉えることもできるだろう。あるいは、そのような解釈、読み方を前面に押し出して実態を作っていくことが重要である。私自身は、この立場に立ちたいと考えている。
今回の施行令改正は、就学先決定にのみ関するものであり、就学後の教育条件整備、支援、合理的配慮については触れられていない。いくら希望通り地域の学校に入学できても、その学校の中で十分な教育が受けられず、いじめられたり、仲間はずれにされたりすれば、結果的に特別支援学校へ逃げ出すことにもなりかねない。障碍のある児童生徒が、地域の学校であたりまえに学べるようにするには、この合理的配慮などが当然のこととして保障されるようにしなければならないのであり、これは今後の諸施策の展開において実現させるべき運動課題である。
障碍者運動との絡みでもう一つ付言すると、この施行令という政令の策定団塊に、当事者運動は直接関わることができなかった。障がい者制度改革推進会議および障害者政策委員会は法的権限を持って基本法や差別解消法などへ意見、提言し、不十分な面はあったにしても、その制定過程に深く関与してきた。しかし、この政令レベルになると、パブリックコメントは実施され、閣議で決定されるにしても、結局官僚が原案を作成するのであり、政策委員会等での審議はない。原案が講評された時点では既に内容は固まってしまっており、パブリックコメントの軽視もあって、ほぼ修正されないで決定される。「細部に真理は宿る」、「小事は大事」と言われるように、崇高な理念も、現場での担当者の手続きや対応によって、その本質が具現化もすれば形骸化もする。あらゆる政策決定過程に、どのように関与していくのか。これは大きな課題である。 （次号に続く）
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